Законодавчі засади здійснення місцевих запозичень в Україні закріплені Бюджетним кодексом України у 2002 році. Згідно кодексу, запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену мету та підлягають обов’язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку, крім випадків, коли з метою подолання тимчасових касових розривів дозволяється отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців. Використання запозичень для фінансування поточних витрат забороняється і не може бути джерелом погашення основної суми боргу відповідного бюджету.

Держава не несе відповідальності по зобов’язаннях та запозиченнях місцевих бюджетів. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету. Рішення про запозичення ухвалює відповідна місцева рада або Верховна Рада АР Крим. У рішенні зазначається, яким чином відбуватиметься запозичення — зовнішнє чи внутрішнє, кредит чи у формі випуску облігацій, гранична відсоткова ставка, інші суттєві умови .

Під час складання бюджету міста та АР Крим загальний фонд бюджету має бути бездефіцитним. З дефіцитом і відповідним покриттям цього дефіциту запозиченнями складається бюджет розвитку спеціального фонду бюджету. Джерелами наповнення бюджету розвитку, крім запозичень, є кошти від приватизації комунального майна, надходження дивідендів, кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради, субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

Існують законодавчі обмеження здійснення муніципальних запозичень. По-перше, місцева рада може прийняти рішення про запозичення до відповідного бюджету за умови, що видатки на обслуговування боргу бюджету АР Крим та бюджету місцевого самоврядування щорічно не перевищуватимуть 10% видатків поточного бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. По-друге, якщо в процесі сплати основної суми боргу та відсотків по його обслуговуванню, обумовленої договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка сплати з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом наступних 5 років.

По-третє, тільки місцеві ради міст з кількістю населення не менше 800 тисяч мешканців мають право здійснювати зовнішні запозичення. За даними Держкомстату [Ст., с. 363–364], на 01.01.2005 р. таких міст було п’ять: Київ (2,666 млн. чол.), Харків (1,465 млн.), Дніпропетровськ (1,054 млн.), Одеса (1,007 млн.), Донецьк (1,0 млн.).

Згідно Постанови Кабміну від 24 лютого 2003 року №207 “Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів” запроваджено ще два обмеження. Для здійснення запозичень потрібен висновок Міністерства фінансів щодо відповідності такого запозичення вимогам бюджетного законодавства. Для узгодження порядку місцевого запозичення, згідно Постанови КМ України від 24.02.2003 №207, міська рада повинна направити до Мінфіну наступний перелік документів: проект рішення про здійснення запозичення; обґрунтування відповідності запозичення вимогам, встановленим бюджетним законодавством щодо здатності виконати свої боргові зобов’язання; копії звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує рокові, в якому ухвалено рішення про здійснення запозичення; інформацію про поточний стан виконання зобов’язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місцевим боргом за попередні 5 років; обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, які будуть спрямовані на погашення основної суми боргу протягом всього періоду його погашення; висновок рейтингового агентства щодо здатності міської ради вчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов’язаннями.

Якщо здійснюється зовнішнє запозичення, необхідна довідка Держкомстату про чисельність населення міста, а також орган місцевого самоврядування повинен мати кредитний рейтинг рейтингової агенції. Такою вважається юридична особа (резидент або нерезидент), яка спеціалізується на наданні послуг визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітичних послуг, пов’язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів. Агенція повинна мати розроблену шкалу, яка забезпечує однозначне тлумачення рейтингу; методологію визначення кредитного рейтингу, інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, обробки і аналізу даних; способи поширення інформації, достатні для належного оприлюднення певного кредитного рейтингу; проводити моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг будь-якого об’єкта. Відповідність юридичної особи цим ознакам повинна бути підтверджена експертним висновком Світового банку, Міжнародного валютного фонду або Європейського банку реконструкції та розвитку [21]. У проекті рішення про випуск позики емітент повинен зазначити всі її параметри і мету залучення коштів.

Серед причин відносно низької поширеності муніципальних запозичень в Україні — високі ризики їх здійснення. Найбільш поширеними називають ризики неплатежу, макроекономічні ризики та правові [23, с. 114]. Ризик неплатежу при здійсненні муніципального запозичення виникає у разі перевищення витрат з обслуговування боргу бюджетної спроможності місцевої влади або у разі посилення інфляційних процесів, коли знецінення запозичених ресурсів унеможливлює вчасне і якісне виконання запланованих інвестиційних проектів.

Значну загрозу складає зміна доходів місцевого бюджету, що приводить до скорочення обсягів фінансових ресурсів, призначених на обслуговування боргу. Такі ситуації загрожують місту дефолтом. В Україні відомий такий приклад, що мав різко негативний вплив на подальший розвиток місцевих запозичень. Так, у 1997 році місцеву позику розмістив Одеський міськвиконком; значна частина емітованих облігацій була розміщена серед іноземних інвесторів. Станом на 15 червня 1998 року замість 91,5 млн. грн. (близько 44,5 млн. дол. США) мерія міста виплатила 250 тис. грн. інвесторам облігацій (близько 121 млн. дол. США). Платежі здійснювались протягом лише двох днів, після чого були заморожені [23, с. 117]. Оголошення емітентом власної неплатоспроможності на момент погашення облігацій не тільки призвело до міжнародного скандалу, але і надовго сформувало упереджене ставлення населення до заходів економічної політики подібного роду.

Згідно аналізу, основними причинами дефолту м. Одеси стали такі [23, с. 117]:

• нераціональне використання запозичених ресурсів (кошти розміщувались на українському міжбанківському ринку, а не вкладались безпосередньо в перспективні інвестиційні проекти);
• висока процентна ставка за емітованими облігаціями (50%);
• відсутня програма погашення та обслуговування боргу з визначенням програм фінансування і програм цільового використання коштів;
• відсутній досвід здійснення муніципальних запозичень.

В числі основних небезпек муніципальних запозичень в Україні — правові ризики, зокрема, законодавча невизначеність щодо обслуговування. Відповідно до Бюджетного кодексу (пункт 4 статті 15) “витрати на погашення зобов’язань з боргу здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, щодо яких виникають … боргові зобов’язання АРК або місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету в … рішенні про місцевий бюджет”. Це означає, що орган місцевого самоврядування в будь-якому випадку повинен платити за зобов’язаннями і, згідно з Бюджетним кодексом, таке відшкодування відбуватиметься з коштів загального фонду бюджету, тобто залишаться недофінансованими інші статті місцевого бюджету.

Успішність залучення додаткових фінансових ресурсів через облігаційні позики серед інших причин залежить від стану розвитку ринку муніципальних запозичень. Згідно чинного законодавства роль органів місцевої влади у механізмі розміщення місцевих облігацій полягає у виконанні наступних функцій [18, с. 66]:

• місцева рада повинна прийняти рішення прийняти рішення про випуск цінних паперів;
• емітент визначає розмір позики та вид цінних паперів, строки випуску та погашення;
• за емітентом закріплюється відповідальність за облігаційну позику;

емітент зобов’язаний провести реєстрацію емітованих цінних паперів у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку (ДКЦПФР);

• емітент укладає угоди: з комерційним банком на депозитарне обслуговування, з компанією-реєстратором щодо реєстрації укладених угод;
• емітент може (повинен) подати документи на фондову біржу для включення своїх цінних паперів у біржовий рейтинг та укласти угоду з фондовою біржею на реалізацію своїх паперів через посередників біржі для їх реалізації через торговий зал біржі та визначення реального курсу.

Сучасний розвиток муніципальних запозичень стримується недостатньо розвинутим фондовим ринком, слабкою інфраструктурою та відсутністю достатньої кількості фахівців. Для уникнення проблем розміщення місцевого запозичення органи місцевого самоврядування повинні ґрунтовно вивчати не тільки мету позики, перспективні напрями витрачання залучених ресурсів, але здійснювати дослідження груп потенційних інвесторів та особливості їх мотивації. Високий ризик роботи емітентів муніципальних позик на фондовому ринку може бути зменшений стратегією розміщення та управління запозиченнями, що будується на засадах системності.