Ф. Веніславський, кандидат юридичних наук, доцент Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

У демократичній, правовій державі, якою Україну проголошено на конституційному рівні, загальновизнаними типами правового регулювання є два основоположні, базові принципи: загально-дозвільний — «дозволено все, що не заборонено законом» та спеціально-дозвільний (чи дозвільний) — «заборонено все, що прямо не дозволено законом», або, інакше кажучи, «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». При цьому, якщо перший принцип зумовлює зміст і спрямованість поведінки людини та всіх інститутів громадянського суспільства, яким гарантується можливість діяти будь-яким чином та у будь-який спосіб, не порушуючи індивідуальну свободу, права інших людей чи законодавчо встановлені заборони, то другий принцип, поширюючи свій нормативний вплив на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суттєво обмежує цих суб’єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобов’язані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно — підставою для притягнення таких суб’єктів до конституційно-правової відповідальності.

Глибокий аналіз показує, зазначає у зв’язку з цим А. М. Колодій, що принципи публічного і приватного права: диспозитивності й імперативності, координації і субординації, примусовості і добровільності, захисту загальносоціальних і особистих інтересів, «дозволено все, що прямо не заборонено законом» і «заборонено все, що прямо не дозволено законом» та ін. ніби перебувають у діалектичному протиріччі і водночас єдині, оскільки належать до тієї чи іншої правової системи і функціонують в її межах. Проглядається їх певна схожість з методами, прийомами, типами, засобами правового регулювання, що використовуються публічним і приватним правом, але ця схожість не означає їх тотожності, оскільки принцип — це явище більш високого порядку абстрагування^[1].

Закріплення на конституційному рівні спеціально-дозвільного принципу має важливе значення як для побудови в Україні демократичної, правової держави та становлення і розвитку інститутів громадянського суспільства, так і для забезпечення стабільності та непорушності існуючого конституційного ладу.

По-перше, цей принцип покликаний забезпечити ефективне та прогнозоване функціонування всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки зобов’язує їх діяти виключно у визначених Конституцією та законами України межах і лише у закріплений ними спосіб. Адже, як зазначав С. С. Алексєєв, в умовах демократії головне полягає у тому, що позитивне право перестає бути свого роду придатком державної влади, право ніби «міняється місцями» з державою: утверджується верховенство права, і воно піднімається над державною владою; це і є тим, що прийнято вважати правовою державою^[2].

По-друге, спеціально-дозвільний принцип у поєднанні із загально-дозвільним забезпечує широкі можливості для вільного функціонування й розвитку усіх інститутів громадянського суспільства, оскільки шляхом встановлення правових меж діяльності органів публічної влади та їх посадовців фактично закріплює сферу життя суспільства, вільну від владного втручання.

По-третє, спеціально-дозвільний принцип є необхідною передумовою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, бо пов’язує державу та її органи правом, зобов’язуючи їх діяти у правових межах, у правових формах та правовими способами.

По-четверте, безпосереднім важливим наслідком практичної дії цього принципу є стабільність правової системи держави, а отже, і стабільність конституційного ладу та його засад.

Принципи права в цілому та особливості окремих з них досліджували у своїх працях такі вітчизняні вчені-правознавці, як А. М. Колодій¹, С. П. Погребняк², Б. В. Калиновський³, Т. І. Фулей⁴ та ін. У Росії дослідженням цього питання зокрема займалися: С. С. Алексєєв⁵,

З.С. Байніязова⁶, Р. В. Єнгібарян⁷, О. Ф. Єфремов⁸, С. Є. Фролов⁹ та ін. Проблемам конституційного ладу останнім часом приділяли увагу такі науковці, як Н. О. Боброва¹⁰, Н. О. Богданова¹¹, О. П. Заєць¹², В. Т. Каби-шев¹³, В. Ф. Погорілко¹⁴, О. Г. Рум’янцев¹⁵, Ю. М. Тодика¹⁶ та інші вчені правознавці. Однак аналіз наукових розробок свідчить, що ні конституційні принципи в цілому, ні спеціально-дозвільний принцип, зокрема в аспекті забезпечення стабільності конституційного ладу та його засад, як окремий об’єкт наукового дослідження все ще не ставали, що й зумовило написання цієї статті та підкреслює актуальність і практичну значущість її тематики.

Насамперед слід зазначити, що найважливіші з правових принципів — принципи Конституції становлять ядро і визначають змістовну, предметну та ціннісну характеристику такої універсальної правової категорії, як «конституційний лад». Адже його головним складовим елементом є засади конституційного ладу, які складаються саме з системи базових політико-правових принципів, що визначають основи організації та функціонування практично всіх державних та суспільних інститутів. Тому повага до основоположних правових принципів, їх безумовне дотримання й виконання усіма суб’єктами конституційно-правових відносин є однією з необхідних передумов забезпечення стабільності конституційного ладу в цілому. Принципи Конституції — це політико-ідеологічні та організаційні засади, відповідно до яких здійснюється регулювання суспільних відносин, що становлять її соціальний зміст^[3].

А принципи основ конституційного ладу -це юридично виражені об’єктивні закономірності функціонування й розвитку відповідного суспільства та держави. Як зазначає С. П. Погребняк, під основоположними принципами права слід розуміти систему найбільш загальних і стабільних імперативних вимог, закріплених у праві, які є концентрованим виразом найважливіших сутнісних рис та цінностей, що притаманні цій системі права і визначають її характер і напрями подальшого розвитку².

Одним з важливих конституційних принципів, дотримання й практична реалізація якого має безпосереднє значення як для ефективного функціонування всього державного механізму, так і для забезпечення стабільності конституційного ладу України і його засад, є саме спеціально-дозвільний принцип, який закріплено цілою низкою норм Основного Закону України. Важливе значення цього принципу полягає в тому, що він, суттєво обмежуючи поведінку суб’єктів владних повноважень, фактично встановлює правові межі державно-владної діяльності в цілому, чим охороняє людину, інститути громадянського суспільства та й усе суспільство від необґрунтованого втручання у сферу їх свободи з боку держави та її органів. При цьому слід зазначити, що спеціально-дозвільний принцип часто називають принципом законності, що, на наш погляд, є достатньо обґрунтованим, оскільки поняття «законність» у строго юридичному значенні виражає загальнообов’язковість права^[4], а безумовне дотримання органами публічної влади та їх посадовцями вимог Конституції і чинного законодавства забезпечує встановлення в державі й суспільстві правового порядку. Адже, як відомо, однією з сентенцій давньоримських юристів є Legalitas regnorum fundamentum: «Законність — основа держави». А будь-яке правове регулювання влади означає її впорядкування, що передбачає, з одного боку, організаційне і змістовне зміцнення владних інститутів через їх установи і наділення гарантованою компетенцією, а з другого — обмеження влади певними правилами, встановленням її обов’язків. Поза межами повноважень влади існує сфера саморегуляції громадянського суспільства і сфера життєдіяльності людини, вільна від державно-владного втручання^[5].

Аналіз Конституції України свідчить, що спеціально-дозвільний принцип належить до норм-принципів, оскільки він знайшов своє безпосереднє нормативне закріплення щонайменше у двох нормах Основного Закону нашої держави — у ч. 2 ст. 6 та ч. 2 ст. 19. Разом з тим особливості його закріплення зазначеними конституційними нормами вимагають більш глибокого дослідження їх співвідношення. Так, відповідно до ч. 2 ст. 6 Конституції України «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Частина ж 2 ст. 19 Основного Закону України закріпила цей принцип дещо по-іншому: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Порівняльно-правовий аналіз змісту цих норм Конституції України дозволяє зробити декілька важливих, на наш погляд, висновків.

По-перше, ч. 2 ст. 6 Конституції поширює свій регулюючий вплив виключно на єдиний орган законодавчої влади (парламент України), на органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України та інші органи державної виконавчої влади) і на органи судової влади, а ч. 2 ст. 19 — на органи державної влади в широкому сенсі та на органи місцевого самоврядування, а також на їх посадових осіб. У зв’язку з цим виникає цілком логічне запитання: як саме співвідносяться зазначені конституційні положення, на які саме органи державної влади розрахована нормативна дія ч. 2 ст. 19 Основного Закону України? Адже за Конституцією, окрім органів законодавчої, виконавчої та судової влади в нашій державі існують також і пост Президента України як глави держави, і низка інших державних органів, що займають особливе місце в державному механізмі України. Окрім того, з огляду на формальний нормативний зміст ч. 1 ст. 6 Конституції існує й проблема невизначеності місця та ролі в державному механізмі інституту глави держави, бо ця конституційна норма не передбачає здійснення державної влади іншими, не перерахованими в ній органами. А це, у свою чергу, призводить до виникнення ще низки досить складних запитань, пов’язаних з дією спеціально-дозвільного принципу: а) чи поширюється його вплив на главу держави; б) наскільки обґрунтованою є концепція про наявність у Президента України так званих «дискреційних повноважень», як це доводять деякі науковці^[6]. Адже, як зазначає Ф. фон Гаєк, дискреція — це шпарина, через яку може втекти свобода кожної людини^[7].

По-друге, якщо ч. 2 ст. 6 Основного Закону України встановила, що межі повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової влади закріплено виключно Конституцією України, то ч. 2 ст. 19 суттєво розширює рамки правового обмеження органів державної влади та органів місцевого самоврядування, закріплюючи, що вони діють у межах повноважень, які передбачені не лише Конституцією, а й законами України, а це має надзвичайно важливе значення, оскільки дозволяє державі через законодавче регулювання суттєво розширяти сфери своєї державно-владної діяльності. Тобто її межі, з одного боку, залишаються недостатньо чіткими, а з другого — є досить динамічними, що, на наш погляд, створює передумови для зловживань з боку державних органів. І конституційно-правова практика України яскраво підтверджує, що, з одного боку, це не сприяє узгодженому й ефективному функціонуванню різних державно-владних структур, а з другого — становить безпосередню загрозу стабільності конституційного ладу. Адже за існуючої моделі форми правління політичні сили, що отримують чи утворюють більшість у парламенті за результатами виборів, дуже часто не можуть відмовитися від спокуси законодавчого перерозподілу повноважень, які недостатньо чітко визначено в Конституції.

По-третє, обидві зазначені конституційні норми чітко й однозначно закріплюють, що способи здійснення своїх повноважень органами державної влади і органами місцевого самоврядування визначаються і Конституцією, і законами України. З одного боку, це означає, що у разі відсутності відповідних конституційних положень має бути прийнятий спеціальний закон, а з другого — що жодним іншим нормативно-правовим актом способи здійснення повноважень органами публічної влади встановлювати забороняється.

З метою найбільш повного з’ясування особливостей конституційно-правового визначення спеціально-дозвільного принципу доцільно проаналізувати й інші конституційні положення, які прямо чи опосередковано його закріплюють, і, насамперед, в аспекті правового регулювання повноважень і порядку їх реалізації конкретними державно-владними інституціями. Стосовно українського парламенту цей принцип також закріплено: ч. 2 ст. 85 Конституції України, за якою «Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання»; ч. 5 ст. 89, яка встановила, що «організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом»; ч. 5 ст. 83, яка закріпила, що «порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України»; п. 21 ч. 1 ст. 92, відповідно до якої організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначається виключно законами України. Системний аналіз наведених конституційних норм у їх взаємозв’язку з ч. 2 ст. 6 дозволяє зробити висновок, що повноваження парламенту України закріплено виключно Основним Законом, а спосіб та порядок їх реалізації має бути встановлено у спеціальному законі.

Незважаючи на вже зазначену відсутність у ст. 6 та ст. 19 Конституції України вказівки на Президента України, спеціально-дозвільний принцип поширює свій вплив і на цей інститут, який, поза всяким сумнівом, належить до державно-владних інституцій. Це підтверджується змістовним аналізом ст. 106 Основного Закону України, якою закріплено саме державно-владні повноваження глави держави. А про конституційне закріплення щодо цього спеціально-дозвільного принципу свідчить п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, який встановив, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Тобто межі повноважень глави держави закріплено виключно на конституційному рівні, а тому вони, на наш погляд, розширювальному тлумаченню не підлягають, і відповідно у Президента України жодних дискреційних повноважень бути не може.

Окремо слід зазначити, що формами правових актів глави держави, вичерпний перелік яких закріплено ч. 3 ст. 106, є укази і розпорядження. У зв’язку з цим викликає сумнів легітимність інших актів Президента України, що, як свідчить практика його діяльності, також набули значного поширення: доручення, протокольне доручення, вказівка тощо. Це можна віднести до форм реалізації його повноважень, оскільки їх конституційно не визначено, але в жодному випадку не до форм його правових актів.

Суттєві особливості має конституційне закріплення спеціально-дозвільного принципу стосовно Кабінету Міністрів України, оскільки, на відміну від парламенту і глави держави, межі повноважень всієї системи органів виконавчої влади визначаються не лише Конституцією, а й законами України. Так, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами України. Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 116 Кабінет Міністрів України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України. Частина 2 ст. 120 закріпила, що «Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України». Досить дивним в аспекті аналізу особливостей дії спеціально-дозвільного принципу стосовно Кабінету Міністрів України видається положення ч. 2 ст. 113 Основного Закону, яка чомусь встановила, що у своїй діяльності уряд керується не лише Конституцією та законами України, а й указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Тобто в даному випадку всупереч ч. 2 ст. 6 та

ч. 2 ст. 19 Основного Закону України, межі повноважень уряду можуть бути розширені й указами глави держави, і навіть постановами парламенту, що, на наш погляд, є неприпустимим. У зв’язку з цим вважаємо за необхідне в ході подальшого конституційного реформування змінити редакцію цієї норми Конституції, вилучивши з її тексту укази Президента України та постанови Верховної Ради України.

Як випливає зі змісту ч. 2 ст. 6 Конституції України, дія спеціально-дозвільного принципу поширюється і на органи судової влади. Так, згідно з п. 14 ч. 1 ст. 92 судоустрій та судочинство визначаються виключно законами України. Однак, як свідчить аналіз VIII розділу Конституції України, яким закріплено основи правового статусу судів загальної юрисдикції, їх повноваження визначено дуже специфічно: «Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ч. 2 ст. 124). Тобто жодних конституційних меж повноважень судів загальної юрисдикції фактично не встановлено. Як зазначив щодо офіційного тлумачення цього конституційного положення Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 травня 2002 р. (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб), до юрисдикції Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції належить, відповідно до їх повноважень, вирішення питань, що мають правовий характер¹. Таким чином, проведений аналіз свідчить, що Конституція України ні сама не закріплює правових меж повноважень судів загальної юрисдикції, ні вимагає такого закріплення на законодавчому рівні, оскільки передбачена ст. 92 Основного Закону необхідність виключного законодавчого врегулювання судочинства означає лише закріплення форм та способів діяльності судів, втім аж ніяк не їх повноважень.

Слід зазначити, що таке, на перший погляд, демократичне конституційне регулювання повноважень судів загальної юрисдикції на практиці, в умовах українських реалій призвело до суттєвих проблем, які подеколи навіть ставлять під загрозу стабільність конституційного ладу. Так, наприклад, як свідчать численні повідомлення засобів масової інформації, без участі судів не обходиться жодна рейдерська атака на інвестиційно привабливі підприємства, чим не лише порушується встановлений правовий порядок, а й створюються загрози економічній безпеці держави в цілому. Суттєвого поширення набули подібні явища і у сфері земельних відносин, і у галузі будівництва. Масштаби поширення подібних явищ, на наш погляд, заважають становленню України як правової держави, є прямою загрозою її конституційному ладу, оскільки у громадян втрачається віра у справедливість судової системи, у право взагалі. Тому одним із напрямів подальшого конституційного реформування, ми вважаємо, має стати і чітке правове визначення меж повноважень судів загальної юрисдикції.

Одночасно стосовно Конституційного Суду України спеціально-дозвільний принцип закріплено досить чітко. Вичерпний перелік повноважень єдиного органу конституційної юрисдикції визначено статтями 150, 151 та 159 Конституції України. А відповідно до ст. 153 «порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом». Тобто межі повноважень Конституційного Суду України визначено виключно на конституційному рівні, а способи їх реалізації закріплено у спеціальному Законі. Однак на практиці, на жаль, одним зі своїх перших рішень 5 березня 1997 р. Конституційний Суд України, всупереч зазначеній імперативній конституційній вимозі щодо законодавчого врегулювання порядку його організації, діяльності і процедур розгляду справ, затвердив Регламент Конституційного Суду України, яким фактично і врегулював більшість з цих питань. Легітимність цього нормативно-правового акта викликає більш ніж обґрунтовані сумніви.

Як уже зазначалося, крім передбачених ст. 6 Конституції органів законодавчої, виконавчої і судової влади, в Україні існують й інші державно-владні інституції — органи прокуратури, Рада національної безпеки і оборони України, Національний банк України тощо, а також система органів місцевого самоврядування як окрема система органів публічної влади. Аналіз Конституції України свідчить, що нормативна дія спеціально-дозвільного принципу поширюється на органи публічної влади, межі повноважень та порядок діяльності яких визначаються відповідними Законами України.

Окрім закріплення спеціально-дозвільного принципу безпосередньо, шляхом конституційного визначення повноважень конкретних органів публічної влади, його закріплено ще й опосередковано, через спрямованість інших конституційних норм. Насамперед слід зазначити, що він прямо випливає з принципу верховенства права, сутність якого, зокрема, полягає і в правовому обмеженні держави та її органів. Як зазначає Т. Аллан, «фундаментальною вимогою верховенства права, котре має обороняти індивіда від владної сваволі, є умова, що і виконавча, і судова гілки влади — тобто всі ті посадові особи, що здатні прямо застосовувати примус, повинні діяти відповідно до чинного права, де «право» складається із загальних положень та принципів, зміст яких ґрунтовано на концепції суспільного блага, котра не співвідноситься із заслугами чи становищем конкретної особи»¹.

Опосередковано закріплено спеціально-дозвільний принцип і у ст. 3 Основного Закону України, яка проголосила людину найвищою соціальною цінністю, а її права і свободи та їх гарантії визначальними щодо змісту і спрямованості діяльності держави. Адже принцип поваги і непорушності прав людини передбачає, що в міжнародному і внутрішньому праві демократичних держав права людини розглядаються як вища правова цінність, а їх утвердження і забезпечення є першочерговим обов’язком держави ^L. Більше того, однією з найвищих цінностей людини вважається свобода, оскільки тільки в умовах свободи людина може сформуватися як особистість. Тому захист і повагу до особистої свободи людини необхідно розглядати як один із найважливіших обов’язків держави^[8]. Виходячи з цього, принцип пріоритету прав людини також, безсумнівно, можна вважати елементом обмежувального принципу Конституції України.

Проведене дослідження особливостей конституційно-правового регулювання дозволяє зробити деякі висновки щодо сутності спеціально-дозвільного принципу: а) його закріплено не однією, а цілою низкою конституційних норм; б) його конституційне закріплення є суперечливим, непослідовним та незавершеним; в) для забезпечення ефективності його дії необхідно у ході подальшого конституційного реформування редакційно змінити декілька норм Конституції України, якими закріплено цей принцип; г) його конституційне закріплення і спрямованість нормативної дії покликані забезпечити панування в державі й суспільстві режиму конституційної законності та правопорядку; ґ) його практична дія є одним з ефективних засобів забезпечення стабільності та непорушності конституційного ладу, основи якого закріплено в Конституції України.

^[1] Колодій А. М. Конституція і розвиток принципів права України (методологічні питання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01; 12.00.02 / Київ. ун-т ім. Тараса Шевченка. -К., 1999. -С. 22-23.

^[2] Див.: Алексеев С. С. Право: азбука -теория -философия: Опьіт комплексного исследования. -М., 1999. -С. 49.

^[3] Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. Основньїе тен-денции. -М., 2007. -С. 153.

^[4] Див.: Алексеев С. С. Право: азбука -теория -философия: Опьіт комплексного исследования. -М., 1999. -С. 38.

^[5] Див.: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. -М., 2001. -С. 18.

^[6] Див., напр.: Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: Монографія. -Х., 2008. -С. 98-107.

^[7] Гаєк Ф. А. Конституція свободи / Мирослава Олійник (пер. з англ.), Андрій Ко-ролишин (пер. з англ.). -Львів, 2002. -С. 218.

^[8] Див.: Кравченко Ю. Ф. Свобода як принцип демократичної правової держави: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01 / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. -Х., 2003. -С. 16.