О. Петришин, віце-президент Академії правових наук України;
Д. Лук’янов, начальник управління планування та координації правових досліджень Академії правових наук України

Розбудова незалежної Української держави зумовлює необхідність забезпечення державної безпеки як одного з пріоритетних напрямів державної політики. Сьогодні активно розвивається законодавство України у сфері державної безпеки. Водночас, попри беззаперечну актуальність цієї тематики, залишаються невизначеними дуже багато як теоретичних, так і практичних питань, пов’язаних із проблематикою національної безпеки України.

Перш за все необхідно визначитися з розуміннями більш загальних правових категорій, таких як законодавство, структура законодавства, галузь законодавства, їх види тощо. Ця необхідність зумовлена тим, що саме виходячи з розуміння зазначених термінів, визначивши місце законодавства України у сфері державної безпеки в системі вітчизняного законодавства в цілому, можна проводити подальший аналіз сучасного стану та шляхів вдосконалення законодавства у сфері державної безпеки, планувати його розвиток.

Термін «законодавство» є фундаментальною категорією загальної теорії права. Однак, хоча цей термін традиційно широко використовується, нормативно закріпленого поняття законодавства не існує. Не існує й однозначного його визначення і тлумачення у правовій науці. Термін «законодавство» часто вживається або навіть ототожнюється з такими категоріями, як закони, законодавчі акти, акти законодавства, нормативно-правові акти тощо. Ускладнює ситуацію й те, що за відсутності визначення термін «законодавство» часто зустрічається в Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах, що призводить до можливості множинності тлумачень тих чи інших приписів, неоднаковості їх застосування.

У працях вітчизняних науковців немає єдності в питанні обсягу нормативно-правових актів, які охоплюються поняттям «законодавство». Залежно від такого обсягу прийнято виділяти «законодавство» у широкому та вузькому значенні.

У широкому розумінні законодавством охоплюється сукупність усіх чинних нормативно-правових актів у державі^[1]. Деякі науковці відстоюють позицію, що до поняття «законодавство» входять не тільки нормативно-правові та підзаконні акти, а й навіть відомчі інструкції², нормативні акти місцевих органів виконавчої влади³. У даному випадку можна говорити про ототожнення поняття «законодавство» з усім масивом санкціонованих державою у формі приписів норм права.

Іншої позиції дотримуються прибічники концепції вузького розуміння терміна «законодавство», і пропонують його розуміти як сукупність нормативно-правових актів найвищої юридичної сили, тобто закони, що приймаються найвищим представницьким органом або референдумом⁴. На їхню думку, до поняття «законодавство» також слід включати відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Є прихильники й поміркованого підходу до зазначеної проблеми, які визнають необхідність переходу від широкого розуміння терміна «законодавство», який використовувався у правовій традиції, що дісталася у спадок від радянського права, до вузького, але зазначають, що це питання майбутнього, адже здійснити одразу такий перехід неможливо.

Якщо вдатися до аналізу статей 9, 19, 118, п. 12 розд. XV Конституції України, де й зустрічається термін «законодавство», можна зробити висновок про його використання як у вузькому, так і в широкому значеннях. Так у п. 12 розд. XV Основного Закону він вжитий у вузькому значенні, а у ст. 19 та ст. 118 — у широкому.

Для з’ясування змісту терміна «законодавство» необхідно звернутися до його тлумачення, наданого Конституційним Судом України (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 КЗпП України від 9 липня 1998 р.). Аналізуючи сферу застосування контрактів, Конституційний Суд України

дійшов висновку, що термін «законодавство», який вживається в ч. 3 ст. 21 КЗпП України, потрібно розуміти так, що ним охоплюються такі види актів: закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень і відповідно до Конституції України та законів України¹. Таким чином, Конституційний Суд України фактично визнав компромісне тлумачення поняття «законодавство», до якого не входять нормативно-правові акти, розташовані нижче в ієрархії, ніж акти Кабінету Міністрів України. Крім того, не можна не зауважити, що тлумачення Конституційного Суду України має казуальний характер та стосується виключно розуміння поняття «законодавство» в контексті ч. 3 ст. 21 КЗпП України. Та попри це багато вчених і правників акцентують увагу на значній кількості неузгодженостей нормативно-правових актів різної юридичної сили, які часто кардинально протилежно тлумачать цей термін².

Узагальнюючи зазначене, вбачається цілком обґрунтованою позиція багатьох вчених, які вважають за необхідне закріпити поняття «законодавство» у вузькому розумінні. Втім, неможливо заперечити той факт, що текст Конституції України сьогодні допускає і широке тлумачення цієї категорії, а Конституційний Суд України не визнає вузького тлумачення терміна «законодавство». Отже, до того часу, поки до Основного Закону не будуть внесені відповідні зміни, говорити про те, що термін «законодавство» слід розглядати виключно у вузькому значенні, вважаємо неможливим.

Враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р., до обсягу законодавства України у сфері державної безпеки пропонується включати такі нормативно-правові акти: закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції і законів України.

Наступна правова категорія, значення якої необхідно з’ясувати в контексті цього дослідження, — структура законодавства — є відображенням способів зв’язку між її елементами^[2]. Структура законодавства характеризує внутрішню розчленованість, диференційованість системи законодавства.

Оскільки система законодавства має багатогранний характер, у ній вирізняють горизонтальну та вертикальну площину^[3]. Деякі автори пропонують розглядати структуру законодавства виходячи і з інших критеріїв, зокрема залежно від функціонального призначення нормативно-правових актів. П. Євграфов справедливо зазначає, що держави з федеративною формою територіального устрою мають ще одну горизонтальну площину структури законодавства — загальнодержавне та федеральне законодавство^[4].

Власне структура законодавства проявляється головним чином у вертикальній площині. Вона виражається в ієрархічній побудові нормативних юридичних актів. Головним критерієм, що визначає місце того чи іншого нормативно-правового акта в зазначеній ієрархії, є юридична сила. Втім, до цього часу в Україні не прийнято закону, який би чітко встановлював ієрархію нормативно-правових актів за їх юридичною силою, хоча проекти Закону України «Про нормативно-правові акти» неодноразово розглядалися і навіть приймалися Верховною Радою України, після чого на них накладав вето Президент України. Верховна Рада України 22.12.2005 р. прийняла Закон України «Про закони і законодавчу діяльність», однак він також був заветований Президентом України. Наразі під егідою Ради національної безпеки і оборони України знову розробляється проект Закону України «Про нормативно-правові акти».

Слід також звернути увагу на те, що згідно з п. 17 ч. 1 ст. 92 Конституції України основи національної безпеки визначаються виключно законами України.

Таким чином, законодавство України у сфері державної безпеки з точки зору вертикальної площини є ієрархічно побудованою системою нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері державної безпеки.

Юридична сила нормативно-правових актів зазначеної ієрархії в наукових колах не викликає суперечностей, окрім питання співвідношення юридичної сили указів Президента України та постанов Верховної Ради України.

Горизонтальна площина найбільш близька до структури права. Саме в цій площині можна виділяти галузі законодавства. Але й тут може йтися не про тотожність, а про відповідність системи законодавства, його підрозділів структурі права.

Однак, як вказує А. А. Алексєєв, законодавець при виданні нормативних актів виходить не тільки з об’єктивно існуючої системи права, але і з низки інших факторів, зокрема суб’єктивних, що орієнтуються головним чином на предметні та цільові критерії. У випадках коли видання або певна систематизація нормативно-правових актів не супроводжуються кодифікацією, яка б вносила до матерії права нові змістовні узагальнення, умовно можна говорити про наявність галузі законодавства інкорпоративного типу, якій не відповідає жодний підрозділ у системі права. На підставі цього вчений зазначає, що в системі законодавства, що розглядається в горизонтальній площині, слід вирізняти галузі, які: а) відповідають основним галузям права; б) відповідають комплексним утворенням, в) не відповідають жодним поділам у праві, а являють собою інкорпоративне зібрання актів, об’єднаних тільки за цільовим або предметним критерієм^[5].

У науковій літературі зустрічаються й інші позиції з приводу класифікації галузей законодавства. П. Євграфов виділяє лише дві групи галузей — ті, що відповідають існуючим галузям права, мають фундаментальний характер, і ті, що не відповідають окремим галузям права, поєднують інститути різних галузей та мають комплексний харак-тер^[6].

На наш погляд, у зазначеному питанні, виходячи з того, що законодавство є зовнішнім проявом, формою існування права, можна використовувати за аналогією категоріальний ряд, що належить до характеристики структури права. Так, можна виділити фундаментальні, спеціальні та комплексні галузі законодавства.

Наступною ланкою горизонтальної системи законодавства є інститут законодавства, який становить сукупність взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання окремої групи суспільних відносин¹. Прийнято виділяти галузеві та міжгалузеві інститути законодавства.

Завершують горизонтальну систему законодавства власне нормативно-правові акти та нормативно-правові приписи. За відсутності легального визначення нормативно-правового акта під ним пропонують розуміти письмовий акт уповноваженого державного органу, що видається ним у межах своїх повноважень та відповідно до встановленої законодавством процедури і спрямований на регулювання окремої сукупності суспільних відносин.

Крізь призму проаналізованих позицій ми виходимо на одне з основних теоретичних питань цього дослідження — характеристика законодавства України у сфері державної безпеки з точки зору горизонтальної площини. Необхідно визначити місце законодавства України у сфері державної безпеки в системі законодавства України.

В.Г. Пилипчук вважає, що своєчасною є постановка питання стосовно можливості виділення права національної безпеки як окремої галузі права, що має стати основою забезпечення безпеки людини, суспільства і держави. Можна погодитись із тим, що вказана проблема потребує подальшого комплексного наукового опрацювання².

На думку авторів, законодавство України у сфері державної безпеки є комплексною галуззю законодавства. На підтвердження цього пропонується детальніше зупинитися на характеристиці категорії «комплексна галузь законодавства».

Під галуззю законодавства у загальному вигляді прийнято розуміти систему нормативно-правових актів, які регулюють певну групу однорідних суспільних відносин.

А.Ф. Шебанов вважає, що галузь законодавства — це така сукупність нормативних актів, якій притаманні: єдність змісту (принципів правового регулювання, джерел формування норм права, спільність основних положень); певний ступінь єдності форми (складові частини галузі законодавства мають становити ціле, систему); системні зв’язки (оскільки всі акти перебувають у тісному взаємозв’язку і взаємозалежності); наявність основного провідного акта, який визначає зміст і форму інших актів галузі, її цілісність¹.

Як ми вже визначилися раніше, законодавство України у сфері державної безпеки являє собою систему нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері державної безпеки. Очевидно, що зазначене законодавство не може бути визначено, як фундаментальна галузь, оскільки до останньої традиційно відносять такі галузі, що мають першочерговий характер, є фундаментом виникнення і розвитку інших галузей: конституційне, цивільне, кримінальне, адміністративне, цивільно-та кримінально-процесуальне законодавство тощо.

Законодавство у сфері державної безпеки не може бути класифіковане як спеціальна галузь законодавства, оскільки до таких галузей належать самостійні галузі законодавства, що сформувалися як похідні від фундаментальних галузей, однак у ході розвитку набули самостійних ознак (сімейне, трудове, земельне право тощо).

Комплексною ж галуззю законодавства є система нормативних актів, що регулює певне визначене коло однорідних суспільних відносин, які підпадають під правове регулювання інститутів різних галузей права. Як відзначає П. Євграфов, комплексні галузі законодавства склалися як результат правового регулювання окремих сфер державного управління. Теоретично, ці галузі можна було б теоретично і логічно розібрати на частини, які відобразити у системах галузевих актів, таким чином, кожній галузі права відповідала б «своя» галузь законодавства. Однак практика пішла іншим шляхом, все інтенсивніше і ширше застосовуючи у правовому регулюванні суспільних відносин комплексний підхід та напрацьовуючи відповідні комплексні нормативні системи².

Наукова думка до цього часу не виробила чітких критеріїв для виділення комплексних галузей законодавства. Тому необхідно звернути увагу на критерії, за якими до таких відносять інші галузі законодавства.

Так, Є. С. Бердніков, характеризуючи екологічне законодавство, зазначає, що сучасне екологічне законодавство України являє собою велику і складну систему норм, що містяться як у спеціалізованих еколого-правових актах, так і розкидані по значній кількості нормативних актів інших галузей права^[7]. Таким чином, робиться висновок про комплексний характер галузі екологічного законодавства.

Говорячи про галузь законодавства із соціального забезпечення, М. Д. Бойко вказує, що право соціального забезпечення включає широку внутрішньо узгоджену сукупність правових норм, які містяться у різноманітних нормативних актах. Основу предмета права соціального забезпечення становлять пенсійні правовідносини. До них наближені відносини зі здійснення соціального страхування працюючих громадян на випадок тимчасової втрати працездатності. До предмета правового регулювання також входять відносини зі здійснення різноманітних соціальних виплат та соціального обслуговування громадян^[8].

Комплексність цієї галузі законодавства виявляється в тому, що крім названих відносин до предмета права соціального забезпечення належать відносини з приводу встановлення юридичних фактів і процесуальні відносини, які регулюються відповідним процесуальним законодавством, а також відносини, що виникають з приводу формування Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування тощо, відносини з приводу використання коштів цих фондів, які регулюються нормами адміністративного, фінансового права тощо.

Класичною комплексною галуззю законодавства визнається господарське право.

Керуючись принципами та критеріями, що застосовуються для визначення комплексного характеру галузевими системами законодавства, можна зробити висновок, що комплексною галуззю законодавства можна вважати систему правових норм, які хоча й належать до різних галузей права і законодавства, однак у сукупності здійснюють регулюючий вплив на певне визначене коло суспільних відносин, мають ознаки цілісності системи, зокрема, єдність принципів правового регулювання, системні зв’язки наявність основного провідного акта тощо.

Вбачається, що законодавство України у сфері державної безпеки має всі необхідні ознаки цілісності, а тому може бути визнано самостійною комплексною галуззю вітчизняного законодавства.

Таким чином, з точки зору горизонтальної структури пропонується визначити законодавство України у сфері державної безпеки як комплексну галузь вітчизняного законодавства, яка складається з системи інститутів, нормативно-правових актів та нормативно-правових приписів, що мають цілісний та взаємоузгоджений характер і регулюють відносини у сфері державної безпеки України.

Отже, законодавство у сфері національної безпеки є самостійною, комплексною галуззю законодавства, правову основу якої відповідно до ст. 2 Закону України «Про основи національної безпеки» становлять Конституція, цей та інші закони України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також видані на виконання законів підзаконні нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з цим Законом розробляються і затверджуються Президентом України Стратегія національної безпеки України і Воєнна доктрина України, доктрини, концепції, стратегії і програми, якими визначаються цільові настанови та керівні принципи воєнного будівництва, а також напрями діяльності органів державної влади в конкретній обстановці з метою своєчасного виявлення, відвернення і нейтралізації реальних і потенційних загроз національним інтересам України. Стратегія національної безпеки України і Воєнна доктрина України є документами, обов’язковими для виконання, і основою для розробки конкретних програм за складовими державної політики національної безпеки.

Стратегія національної безпеки України була затверджена Указом Президента України від 12 лютого 2007 р. № 105/2007, а Воєнна доктрина України — Указом Президента України від 15 червня 2004 р. № 648/2004. Водночас виникають питання щодо відповідності ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основи національної безпеки» та вказаних указів Президента України п. 17 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідно до якого основи національної безпеки визначаються виключно законами України.

Виникнення системи національної безпеки України, створення законодавчої бази у цій сфері і відповідних державних структур, зокрема Ради національної безпеки і оборони України, фактично було започатковано з набуттям незалежності нашої держави.

Під системою забезпечення національної безпеки розуміється організована державою сукупність суб’єктів: державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об’єднаних цілями та завданнями щодо захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства держави. Така система створюється з метою формування збалансованої державної політики та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у всіх сферах соціального життя¹.

Під національною безпекою розуміється показник здатності суспільства й держави, що захищають національні інтереси самостійно чи разом з іншими дружніми країнами (народами, націями), стримувати або усувати внутрішні й зовнішні загрози національному суверенітету, територіальній цілісності, соціальному ладу, економічному розвитку, іншим важливим елементам духовної й матеріальної цілісності; ступінь захищеності інтересів особистості, суспільства й держави від зовнішніх та внутрішніх загроз². В. Г. Пилипчук також відзначає, що чинниками, від негативного впливу яких необхідно захищати об’єкти захисту, є зовнішні та внутрішні загрози, розвідувальні, терористичні та інші посягання³.

Відповідно до існуючих загроз національній безпеці її традиційно поділяють на внутрішню та зовнішню. Тому законодавство про національну безпеку доцільно розділити за сферами внутрішніх та зовнішніх правовідносин.

Зовнішня безпека — це захищеність національних інтересів, національних цінностей і способу життя від загроз, що виходять ззовні. Зовнішня безпека може порушуватися як військовим шляхом, тобто силою зброї, так в інший спосіб, наприклад, ввозом і вивозом за кордон сировини, продукції, валюти, художніх та інших цінностей, промисловим та іншим шпигунством, поширенням підривної інформації тощо. Від будь-яких зовнішніх загроз країна захищається, по-перше, підтримкою необхідного і достатнього оборонного потенціалу і, по-друге, побудовою стабільної системи міжнародних відносин у всіх сферах, включаючи політику, економіку, соціальну сферу, екологію, правоохоронну діяльність.

Внутрішня безпека проявляється у суспільній сфері. Суспільна безпека є складовою частиною, ядром внутрішньої безпеки, до сфери якої належать ті суспільні відносини, що пов’язані із запобіганням або усуненням загрози життю і здоров’ю людей, їхньому майну (власності) усередині країни. Вона органічно пов’язана з особистою безпекою громадян і суспільним порядком. У праві під цим терміном розуміють систему суспільних відносин і юридичних норм, що регулюють ці відносини з метою забезпечення суспільного спокою, недоторканності життя і здоров’я населення, нормальної праці і відпочинку громадян, нормальної діяльності державних і громадських організацій, установ і підприємств. Під суспільною безпекою слід розуміти також запобігання і припинення загроз життю, здоров’ю і майну людей з боку джерел підвищеної небезпеки. У реальній дійсності забезпечення суспільної безпеки, що охоплює відмежування від небезпеки всіх людей на території країни або в конкретному регіоні, одночасно спрямоване на забезпечення особистої безпеки кожного громадянина і служить неодмінною умовою підтримання надійного суспільного порядку. Таким чином, внутрішня безпека по суті є ядром найбільш важливої й істотної складової — соціальної безпеки, і навпаки, соціальна безпека, безпосередньо корелюючи з поняттям внутрішньої безпеки, виступає її детермінантою¹.

Рівень внутрішньої безпеки залежить від здатності системи безпеки протистояти реальним і потенційним загрозам. У цьому зв’язку система внутрішньої безпеки має відповідати двом вимогам: бути надійною, що гарантує своєчасне та в повному обсязі виконання компетентними органами у цій сфері; бути достатньою, обумовленою дійсними потребами і відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами держави.

До факторів, здатних позитивно вплинути на стан забезпечення внутрішньої безпеки держави, можна віднести: створення сприятливих умов для прогресивного економічного і соціального розвитку в державі; реформування правоохоронних органів, пріоритетним напрямом діяльності яких мають стати охорона, захист та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, поліпшення координації діяльності правоохоронних органів; підвищення рівня їх фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового і кадрового забезпечення; забезпечення збалансованого розвитку бюджетної сфери; створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного і духовного здоров’я, зменшення негативного впливу на суспільні відносини алкоголізму, наркоманії, інших негативних явищ; ліквідацію бездоглядності, безпритульності й бродяжництва серед дітей та підлітків; активне залучення засобів масової інформації до боротьби з корупцією, зловживання службовим становищем, іншими явищами, які загрожують внутрішній безпеці¹.

Зовнішня безпека забезпечується політичною діяльністю та спрямованістю країни, а також діяльністю окремих державних відомств, зокрема, Міністерства оборони, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ, митних органів, органів охорони державного кордону, контррозвідувальних органів тощо.

Внутрішню безпеку держави забезпечують державні органи, посадові особи, органи місцевого самоврядування.

З огляду на наведене уявляється доцільним розмежувати законодавство у сфері національної безпеки за двома напрямами: законодавство у сфері внутрішньої безпеки та законодавство у сфері зовнішньої безпеки.

Законодавство про внутрішню безпеку регулює правові відносини в суспільстві, що виникають між державними органами та посадовими особами, органами місцевого самоврядування та громадянами, і спрямоване на захищеність життєво важливих інтересів, матеріальних, інтелектуальних і духовних потреб людини і громадянина.

Законодавство у сфері зовнішньої безпеки регулює правовідносини на міждержавному рівні та спрямоване на захист національних інтересів, що виходять ззовні.

---

^[1] Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посіб. / П. М. Рабінович. -К., 1994. -С. 96.

^[2] Загальна теорія держави і права : підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.; за ред. М. В. Цвіка, О. В. Петриши-на. -Х., 2009. -С. 264.

^[3] Алексеев С. С. Общая теория права : В 2 т. / Алексеев С. С. -Т. 2. -М., 1982, -С. 216.

^[4] Евграфов П. Соотношение структури советского права и структури советского законодательства : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01/ Павел Борисович Евграфов. -Харьков, 1981. -213 с.

^[5] Алексеев С. С. Общая теория права. -С. 217.

^[6] Евграфов П. Соотношение структури советского права и структури советского законодательства: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Павел Борисович Евграфов. -Харьков, 1981. -213 с.

^[7] Екологічне законодавство України. -X., 2002. -С. 4-5.

^[8] Бойко М. Д. Право соціального забезпечення України : навч. посіб. / М. Д. Бойко.

- вид. 3-тє, доп. та переробл. -К., 2006. -С. 9.

^[8] Пономаренко Г. О. Управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави: адміністративно-правові засади : монографія / Г. О. Пономаренко. -X., 2007. -С. 30.

^[8] Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. -Вид. 10-те, допов. -Львів, 2008. -С. 17, 18.