Запровадження в Україні адміністративної юстиції стало одним із найвагоміших кроків на шляху проведення судової реформи. Більшість проблем, із якими адміністративні суди стикнулися під час свого становлення, на сьогодні вдалося подолати. Однією з таких проблем стали складнощі при відмежуванні адміністративної юрисдикції від інших видів судової юрисдикції. Однак протягом 2006 — 2008 років Верховний Суд України шляхом тлумачення процесуальних законів цілком задовільно роз´яснив межі компетенції адміністративних судів, із одного боку, та компетенції судів цивільної і господарської юрисдикцій, з іншого. На цьому юрисдикційний конфлікт, здавалося, було вичерпано.

Однак 23 січня 2008 року до Верховної Ради України надійшов законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (реєстраційний номер 1403). Його автори фактично запропонували часткове повернення до того розмежування судових юрисдикцій, яке існувало до вересня 2005-го. При тому в законопроекті були присутні вади як теоретичного, так і юриди- ко-технічного характеру. Тож науковці, практики, Головне науково-експертне управління Верховної Ради України висловили численні зауваження до викладених у ньому пропозицій. Та це не зупинило авторів законопроекту. 30 вересня 2008 року на заміну згаданому документу вони подали законопроект "Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Господарського процесуального кодексу України щодо розмежування адміністративної та господарської судової юрисдикції". Проте змінена редакція документу має ті ж недоліки, що й первісний текст: хибні теоретичні засади, невраху- вання судової практики, недотримання вимог юридичної техніки.

Вади теоретичного характеру

Автори законопроекту вважають, що всі правовідносини із реалізації державою

(територіальною громадою) прав власності за своєю природою є приватноправовими й через це мають бути предметом діяльності виключно цивільних (господарських) судів. Проте такий підхід, на мою думку, не враховує чотири моменти. По-перше, не завжди, коли держава (територіальна громада) розпоряджається своєю власністю, вона здійснює це з приватноправовою метою. Інколи, у випадках, передбачених законом, це здійснюється з метою виконання публічних завдань. Наприклад, статті 116, 121 Земельного кодексу України передбачили право громадян на одноразове отримання (приватизацію) із державної або комунальної власності земельної ділянки встановленого законом розміру. В наведеному прикладі такому громадянину не може бути відмовлено в наданні земельної ділянки. Тому цілком очевидно, що спори із цих правовідносин мають розглядатись адміністративними судами.

По-друге, незалежно від галузевої належності правовідносин держава (територіальна громада) бере участь у них через своїх представників — владні органи та їх посадових осіб. А статус таких представників є виключно публічно-правовим. Тому, навіть, коли орган самоврядування від імені територіальної громади розпоряджається комунальними землями, він робить це як суб´єкт владних повноважень. Таким чином особа, яка подала заявку на отримання ділянки у власність, є учасником одночасно двох правовідносин — приватних правовідносин із територіальною громадою та публічних правовідносин із органом самоврядування — як представником такої громади. Якщо ця особа вважатиме, що орган неналежно виконує свої функції і при цьому в неї будуть відсутні претензії до самої громади, то, звісно, що позов слід подавати до адміністративного суду.

По-третє, важливо розтлумачити призначення процедур, що встановлюють порядок виконання владних управлінських функцій. Ці процедури запроваджено не тільки і не стільки для гарантування прав особи, яка просить про виконання певної функції, скільки для гарантування прав третіх осіб, яких така функція може безпосередньо торкнутися. Так, наприклад, процедура видачі патенту на винахід за загальним правилом гарантує права тієї особи, яка подала заявку на винахід. Однак закон передбачає можливість участі у цій процедурі також і третіх осіб, які вважають, що задоволення такої заявки може обмежити їх майнові права. Спори, пов´язані із участю третіх осіб у згаданій адміністративній процедурі, без сумніву, є справами саме адміністративної юрисдикції.

По-четверте, при здійсненні своїх цивільних прав держава (територіальна громада) зобов´язана утримуватися від дій, які могли б порушити права, в тому числі й публічні, інших осіб. Як власник територіальна громада може, наприклад, продати будівлю, де знаходиться комунальний медичний заклад. Але статті 41 та 49 Конституції України гарантують члену цієї громади право на користування таким медичним закладом та право вимагати, щоб данний заклад не було ліквідовано. Звісно, що захист цих публічних прав має здійснюватися в порядку саме адміністративного судочинства.

Автори законопроекту також переконані, що відносини із державного регулювання господарської діяльності настільки тісно пов´язані із самою господарською діяльності, що мають бути предметом розгляду господарських судів. На основі цього, до господарської юрисдикції вони пропонують віднести, зокрема, спори: за заявами суб´єктів владних повноважень з питань, віднесених законодавчими актами до їх компетенції, в тому числі щодо застосування до суб´єктів господарювання адміністративно-господарських та інших санкцій за результатами здійснення контрольної діяльності у сфері господарювання; пов´язані із ліцензуванням підприємницької (господарської) діяльності; у сфері податкових правовідносин та щодо сплати інших обов´язкових платежів і зборів до бюджетів, державних цільових фондів; щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб´єктів державного регулювання та контролю підприємницької діяльності.

Проте така позиція не узгоджується із теоретичним підходом, який автори законопроекту виклали у своїй же пояснювальній записці до законопроекту: за загальним правилом розмежування судових юрисдикцій слід здійснювати з урахуванням характеру (галузевої належності) спірних правовідносин. Також підтримуючи цей теоретичний підхід, категорично не можу погодитись із думкою про віднесення згаданих публічно-правових спорів до компетенції господарських судів. Інакше доведеться визнати, що злочини у сфері економіки настільки тісно з нею пов´язані, що відповідні кримінальні справи також мали

б розглядатись у порядку господарського судочинства.

Неврахування судової практики

Судова палата в господарських справах та Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України протягом трьох останніх років напрацювали практику, яка достатньо чітко визначає межі між відповідними видами судової юрисдикції. Одна з перших правових позицій була висловлена Верховним Судом України в липні 2006 року за результатами перегляду судових рішень у справі за позовом Фонду державного майна до Державного управління справами, державного підприємства та приватного підприємства про скасування розпорядження Державного управління справами щодо покладення на відповідне державне підприємство обов´язку відчужити певне нерухоме майно приватному підприємству. Як на перший погляд, цей спір є майновим, торкається прав держави, з одного боку, та приватного підприємства, з іншого, а тому має розглядатись у порядку господарського судочинства. Проте Судова палата в господарських справах Верховного Суду України (далі — Господарська палата) задекларувала таку позицію: державне підприємство перебуває з Державним управлінням справами у відносинах адміністративного підпорядкування, а тому спір належить до адміністративної юрисдикції (постанова від 18 липня 2006 року, в Єдиному державному реєстрі судових рішень України № 64394).

Господарська палата також установила позицію, що до господарської юрисдикції не належать спори з приводу владних управлінських дій чи бездіяльності, в тому числі й тих, що вчинені державою в ході реалізації своїх прав власності. Розглянувши скаргу на судові рішення в спорі за позовом Державного житлово-комунального підприємства Національної академії наук України до Голосіївської районної у м. Києві державної адміністрації про визнання недійсним акту передачі будівлі до комунальної власності, Господарська палата постановила, що цей спір не є господарським (постанова від 19 серпня 2008 року, в Єдиному державному реєстрі судових рішень України № 2161261).

На цих же підходах ґрунтуються й рішення Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України (далі — Адміністративна палата). Адміністративна палата неодноразово підкреслювала: у відповідних випадках спори з приводу реалізації державою (територіальною громадою) своїх прав власності мають розглядатися саме в адміністративних судах, а не господарських. До таких випадків, зокрема, належать ті, коли: держава чи територіальна громада відчужують свою власність із публічною метою, наприклад, для розташування дипломатичного представництва іноземної держави (постанова від 15 квітня 2008 року, в Єдиному державному реєстрі судових рішень України № 3399551); відчуження державної чи комунальної власності призводить до порушення публічних прав особи, зокрема її прав як члена територіальної громади (постанова від 15 квітня 2008 року, в Єдиному державному реєстрі судових рішень України № 3399551); особа, яка має намір отримати комунальну ділянку, вступає у спір із місцевою радою як представником громади, а не із самою громадою як власником (постанова від 25 березня 2008 року, в Єдиному державному реєстрі судових рішень України № 1874928).

За результатами розгляду однієї зі скарг Адміністративна палата прямо вказала, що основним критерієм розмежування судових юрисдикцій є характер спірних правовідносин (постанова від 4 листопада 2008 року, Вісник Верховного Суду України. — № 1 — 2009). Ця позиція відповідає вітчизняним традиціям процесуального права, висновкам сучасної юридичної науки й тому змінювати її шляхом внесення змін до процесуального законодавства, на мою думку, недоцільно. Публічно-правові спори з приводу державного регулювання економіки й далі мають розглядатись адміністративними судами.

Недотримання вимог юридичної техніки

Одна з головних вимог юридичної техніки передбачає, що матеріал у правовому документі має бути викладений логічно. Проте при написанні законопроекту ця вимога була порушена. Так, при перерахуванні публічно-правових спорів, які автори пропонують повернути до компетенції господарських судів, згадуються "справи, пов язані з державним регулюванням обігу цінних паперів та фондового ринку" та "справи щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб´єктів державного регулювання та контролю підприємницької діяльності". На мою думку, справи першої із названих категорій є підвидом у межах другої категорії справ. Тому розташовувати ці дві категорії справ на одному й тому ж рівні класифікаційного поділу неприпустимо. До того ж, незрозуміло, чому в законопроекті спеціально згадані спори у сфері регулювання ринку цінних паперів і не говориться про спори з приводу державного регулювання в інших підга- лузях економіки.

Нелогічність законопроекту виявляється також і в тому, що сформульовані в ньому поняття та приписи своїм обсягом не охоплюють реальний зміст суспільних відносин, на які законопроект спрямований. По-перше, в пояснювальній записці його автори зазначили, що господарська юрисдикція має поширюватися на всі спори, які виникають із відносин розпорядження державною (комунальною) власністю, незалежно від форми такого розпорядження — через укладення договору чи через видання адміністративного акту. Однак у самому тексті законопроекту до предмету діяльності господарських судів віднесено лише таке розпорядження об´єктами публічної власності, яке матиме форму господарського договору. Виходить, розпорядження у формі адміністративного акту залишиться за межами господарської юрисдикції.

По-друге, аналіз пояснювальної записки свідчить, що автори законопроекту мають намір поширити господарську юрисдикцію лише на ті публічно-правові спори, які пов´язані зі сферою господарювання. Однак фактично за законопроектом перелік таких спорів значно ширший. Так, передбачається, що до компетенції господарських судів будуть включені усі "спори за заявами суб´єктів владних повноважень". Тобто до господарської юрисдикції будуть віднесені навіть заяви центрального органу виконавчої влади в галузі культури про обмеження або заборону публічного виконання чи публічного показу театральної постановки, якщо вони використовуються для закликів до ліквідації незалежності України; заяви органу державної влади, визначеного державним експертом з питань державної таємниці, про вилучення секретної інформації або її матеріальних носіїв у разі відмови власника укласти відповідний договір.

По-третє, викликає заперечення підхід, на основі якого автори законопроекту обирали публічно-правові спори, що підлягають включенню до господарської юрисдикції. Виходячи із законопроекту, одна група спорів відібрана з урахуванням функцій, що виконуються суб´єктами владних повноважень під час регулювання економіки (спори з приводу ліцензування, спори з приводу контрольної діяльності тощо). Інша ж група спорів відібрана за галуззю економіки, в якій може виникнути публічно- правовий спір (спори з приводу державного регулювання обігу цінних паперів). Тобто перелік таких спорів сформовано на основі різних критеріїв, що зумовило його внутрішню безсистемність та непослідовність.

По-четверте, обсяг деяких понять, що використані в законопроекті, невиправдано вужчий, аніж обсяг понять, що закріплені в матеріальному законі. Так, поняття "державне регулювання та контроль за підприємницькою діяльністю" значно менше за обсягом в порівнянні із поняттям "державне регулювання та контроль за господарською діяльністю", що передбачене в Господарському кодексі України. Така розбіжність призведе до втрати системних зв´язків між нормами процесуального закону, з одного боку, та нормами матеріального закону, з іншого боку.

У законопроекті 1403 також порушено термінологічну єдність, тобто одне й те ж державно-правове явище позначається різними термінами. Наприклад, в одних випадках для позначення владних органів використовується термін "суб´єкти владних повноважень", а в інших — "суб´єкти державного регулювання та контролю підпри- ємницькоїдіяльності". У свою чергу, обидва ці терміни будуть "чужими" для чинної редакції Господарського процесуального кодексу України, яка оперує терміном "державні та інші органи".

Пошуки компромісу

Наведені недоліки законопроекту дають підстави стверджувати, що схвалений на його основі закон органічним елементом вітчизняної системи законодавства не стане й адекватного правового регулювання відповідних суспільних відносин не забезпечить. Втілення його положень призведе лише до втрати послідовності та наступності в судовій практиці Верховного Суду України. Неясність цього закону призведе до того, що громадянам буде важко передбачити наслідки його застосування.

Окремі питання, які на сьогодні виникають при розмежуванні видів судової юрисдикції на базі чинного процесуального законодавства, з успіхом вирішуються вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України. Немає потреби закріплювати напрацьовані цими судами правові позиції на рівні процесуального закону. Такі законодавчі зміни можуть призвести до виникнення нових юрисдикцій- них колізій. З метою узагальнення згаданих правових позицій та узгодженого доведення їх до відома судів нижчих інстанцій вищі спеціалізовані суди та Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України створили робочу групу з розробки проекту відповідного спільного інформаційного листа.