Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
МОДЕЛЬ цель управления В УКРАИНЕ: АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ
статті - Наукові публікації

Ренат Кузьмин
кандидат юридических наук, заместитель Генерального прокурора Украины, член Высшего совета юстиции; Алексей Юлдашев кандидат юридических наук, академик Украинской академии наук, заведующий кафедрой КГАВТ

Раскрыты проблемы правового регулирования хозяйственных и определенных административных отношений.

Раскрьитьи проблемы правовой регуляции хозяйственньих и определенньих административного отношений.

The problems of legal regulation of economic and some administrative relations are viewed.

Ключевые слова: управление, нормы, правовые акты, экономические реформы, регуляторная политика.

Ключевьие слова: управление, законодательние нормы, правовие акты, зкономические реформы, регуляторная политика.

Keywords: administration, legal norms, legal acts, economic reforms, the policy of regulation.

Государственное управление осуществляется, точнее, должно осуществляться путем принятия нормативных актов, то есть тех правовых предписаний, действие которых не исчерпывается разовым исполнением, рассчитанным на определенный (в основном неопределенный во времени) период и на неопределенное количество исполнителей. Другие модели управления, например, с помощью индивидуальных правовых предписаний, рассматриваются в теории государственного управления, теории права как управление неэффективно. Большой Р. Иеринг писал, что одна правовая норма заменяет тысячи индивидуальных повелений, и только забота о применении остается, не говоря уже о так называемом "ручное управление", что осуждены и теорией, и практикой управления.

В Украине переход на принципы рыночной экономики в народном хозяйстве сопровождался появлением огромного количества нормативных актов, многие из которых пролоббировано заинтересованными властно деловыми кругами, а потому не только не отражали общественные интересы, но и вредили для общества в целом. Эти акты имеют внутренние противоречия и подвергаются постоянным и довольно хаотичных изменений. Работать хозяйствующим субъектам в таком правовом среде крайне трудно, в связи с чем экономическая активность начала стремительно падать. Такая ситуация стимулировала субъектов к уклонению от выполнения экономически обременительных требований неэффективного (с позиций общества в целом), несправедливого, безнравственного и хаотического законодательства. Указанная ситуация порождала бюрократическое коррупционное управления экономикой, когда законодательство носит декларативный характер, об обходе его легко договориться с чиновниками соответствующих государственных органов. При этом можно утверждать, что именно органы власти сознательно, во-первых, принимают правовые акты, которые не являются первоочередными, наиболее актуальными и необходимыми, во-вторых, "навязывают и инициируют" запутанное и сложное законодательство, которое характеризуется множеством дублирования, противоречий, сковывает деловую активность бизнеса, особенно малого [1-4]. Именно благодаря этому возникла ситуация, когда, с одной стороны, в руках должностных лиц органов власти концентрируется реальное управление, в условиях которого утверждается экономическая безнаказанность, а с другой - сохраняется возможность привлечь любого и в любое время в гражданской, дисциплинарной, административной и даже уголовной ответственности. Примеры последних лет только доказывают эти предположения.

Бюрократическое управления загоняет страну в тупик, потому что порождает ситуацию круговой поруки, когда нормой становится прямое нарушение законодательных норм, а их исполнение не только не приветствуется, но и становится необязательным.

Итак, вместо перехода от прямого управления экономикой к действительно рыночного регулирования, в Украине состоялась построение системы всеобъемлющей коррупции, и эти проблемы стали угрозой как для национальной безопасности, так и для мирового сообщества, куда Украина стремится войти. Генеральная Ассамблея ООН на 82 пленарном заседании признала: "Проблемы, вызванные коррупцией, могут подвергнуть опасности стабильность и безопасность сообществ, разрушить демократические и моральные ценности и поставить под удар социальное, экономическое и политическое развитие стран". И поэтому для улучшения ситуации Украина стала перед дилеммой - неформальные изменения в системе управления, которые бы не только сокращали государственное вмешательство в хозяйственную деятельность, но и были бы достаточно экономически эффективные, или постепенный коллапс и разрушение сначала экономики, а затем и государственности. Опасность потери лица страны на международной арене угрожала собственным интересам олигархических кругов страны, и именно поэтому в 1997-1998 г.г., когда необходимость экономических реформ из разряда декларативных перешла в разряд неотложных, появляются соответствующие правовые акты, направленные уже не на урегулирование конкретных хозяйственных правоотношений, а на благоустройство, совершенствование самого процесса нормотворчества. Частности закладки необходимых методических основ этого совершенствования осуществлено на уровне соответствующих Указов Президента Украины. Это Указ от 3 февраля 1998 № 79/98 "Об устранении ограничений, сдерживающих развитие предпринимательской деятельности", который определил принципы и процедуры дерегулирования предпринимательской деятельности, и Указ от 22 января 2000 № 89/2000 "О введении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства ", заложивший основы понятия и предмета регуляторной политики. Во исполнение требований этих Указов Кабинетом Министров Украины было принято два постановления: "Об утверждении методических рекомендаций по подготовке обоснования проектов регуляторных актов" от 6 мая 2000 № 767 и «Об утверждении положения о порядке подготовки проектов регуляторных актов" от 31 июля 2000 годаПорядка № 1182. Этими документами были заложены, по сути, модель управления процессом нормотворчества, то есть управление государственным управлением - модель цель управления по регулированию хозяйственных и определенных административных отношений. Логическим продолжением совершенствования правового регулирования этих отношений, которое должно реализовать новую идеологию функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, созданием законодательной базы в этом направлении стало принятие Верховной Радой Украины Закона от 11 сентября 2003 № 1160-IV "Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности ".

Целью настоящего Закона является:

^ совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами хозяйствования

^ недопущение принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов

уменьшение вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования

^ устранение препятствий для развития хозяйственной деятельности.

Главным объектом регуляторной политики является регуляторная (нормот-ворчать) деятельность. Регуляторная деятельность, согласно законодательным определением, - это "деятельность, направленная на подготовку, принятие, отслеживание результативности и пересмотр регуляторных актов, которая осуществляется регуляторными органами, физическими и юридическими лицами, их объединениями, территориальными общинами в пределах, в порядке и в способ, установленные Конституцией Украины, этим Законом и другими нормативно-правовыми актами "[5].

Государство организует процесс регуляторной деятельности, принимая соответствующие нормативно-правовые акты, инструктивно-методические материалы и путем создания целой системы органов, наделение их и других органов государственной власти, самоуправления и различных организаций соответствующими обязанностями по осуществлению регуляторной деятельности контролирует эту деятельность . Указанные функции, выполняемые государством по регуляторной деятельности, образуют самостоятельное направление государственной политики в сфере хозяйствования - регуляторную политику.

Качество результата любой деятельности обеспечивается качеством организации ее процесса, а Закон от 11 сентября 2003, посвященный организации осуществления регуляторной деятельности - процесса принятия правовых актов и отслеживания их эффективности и т.д.. Закон акцентирует внимание не на результатах этой (правотворческой и правоприменительной) деятельности, а на выполнении определенных процедур в процессе ее осуществления. Это анализ регуляторного влияния правового акта, обнародование его проекта, согласования со специально уполномоченным органом или его соответствующим территориальным органом, а также отслеживания результативности и пересмотр регуляторных актов ". Результатом регуляторной деятельности (объектом регуляторной политики) не любое урегулирование правовыми актами, а лишь эффективное урегулирование. Ведь по указанным Законом "целесообразность - обоснована необходимость государственного регулирования хозяйственных отношений с целью решаемой имеющейся проблемы, адекватность - соответствие форм и уровня государственного регулирования хозяйственных отношений потребности в решении проблемы и рыночным требованиям с учетом всех приемлемых альтернатив; эффективность - обеспечение достижения вследствие действия регуляторного акта максимально возможных положительных результатов за счет минимально необходимых расходов ресурсов субъектов хозяйствования, граждан и государства; сбалансированность - обеспечение в регуляторной деятельности баланса интересов субъектов хозяйствования, граждан и государства; предсказуемость - последовательность регуляторной деятельности, соответствие ее целям государственной политики, а также планам по подготовке проектов регуляторных актов, позволяет субъектам хозяйствования осуществлять планирование их деятельности; прозрачность и учет общественного мнения - открытость для физических и юридических лиц, их объединений действий регуляторных органов на всех этапах их регуляторной деятельности, обязательное 'связной рассмотрение регуляторными органами инициатив, замечаний и предложений, предоставленных в установленном законом порядке физическими и юридическими лицами, их объединениями, обязательность и своевременность доведения принятых регуляторных актов к сведению физических и юридических лиц, их объединений, информирование общественности о осуществления регуляторной деятельности "[6]. Соответствие указанным принципам регуляторной политики обеспечивается именно с помощью регламентации процессов правотворчества и правоприменения - путем выделения специальных процедур, которые должны выполняться регуляторным органом при осуществлении этих процессов. Закон от 11 сентября 2003 впервые законодательно закрепляет реальную возможность обеспечения прозрачности, предсказуемости и эффективности правового регулирования хозяйственных правоотношений путем закрепления и нормативного обеспечения процесса подготовки нормативно-правовых актов, а также отслеживание их результативности и пересмотра [7]. Совокупность свойств правовых актов (прозрачность, предсказуемость, эффективность) можно обозначить как их качество, а этапы, осуществляемые в процессе разработки, являются средствами обеспечения этого качества. Определение качества правовых актов и этапов их разработки составляют организации регуляторной деятельности.

Таким образом, во-первых, на законодательном уровне закрепляются требования в соответствующие правовые акты, а также фактически признается, что качество государственного управления, правовыхактов зависит от качества процесса ее осуществления - технологии управления правотворчества и пра-возастосуванням. Во-вторых, в основу этой политики (управление право-созданием и правоприменением) заложено высоконаучных системный подход. Высоконаучных, потому что местом осуществления регуляторной политики, в соответствии с Законом от 11 сентября 2003, становится системный подход, основанный общей теорией систем (ЗГТ). По этой теории, система - это множественность (совокупность) элементов, имеющих определенные свойства и находятся в определенных отношениях между собой и другими системами. Различая фактическую систему правовых актов и желательной, утверждать, что нормы первой должны обладать такими свойствами, как несогласованность, противоречивость, дублирование и т.д.. Желаемые свойства правовых норм - это связанность, согласованность их между собой, а также между нормами и той системой, которую они моделируют (хозяйственные, соответствующие административные отношения), отсутствие неконтролируемого дублирования, эффективность правового регулирования. Конструктивность вышеупомянутого системного подхода заключается в том, что для построения желаемой системы следует определить желаемые свойства ее элементов и средства трансформации элементов с фактическими свойствами в элементы с желаемыми свойствами. В качестве желаемых системообразующих свойств Закон от 11 сентября 2003 называет следующие признаки правовых актов, как их целесообразность, адекватность, эффективность, сбалансированность, предсказуемость, прозрачность и учет общественного мнения, а в качестве средств обеспечения этих свойств - вышеупомянутые этапы осуществления регуляторной политики (анализ регуляторного влияния, планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов; обнародования проектов регуляторных актов с целью получения замечаний и предложений от физических и юридических лиц, их объединений, а также открытые обсуждения с участием представителей общественности вопросов, связанных с регуляторной деятельностью; отслеживание результативности регуляторных актов; пересмотре регуляторных актов; систематизация регуляторных актов; недопущения принятия регуляторных актов, которые являются непоследовательными или не согласуются или дублируют действующие регуляторные акты; изложение положений регуляторного акта способом, который доступен и однозначным для понимания лицами, должны внедрять или выполнять требования этого регуляторного акта; обнародование информации об осуществлении регуляторной деятельности [8].

Модель цель управления государственной регуляторной политики определяется не только Законом от 11 сентября 2003 года, но и комплексом других правовых актов, включая инструктивно-методические документы по регламентации правотворческой и правоприменительной деятельности. Это постановление Кабинета Министров Украины от 11 марта 2004 № 308 "Об утверждении методик проведения анализа влияния и сле-ния результативности регуляторного акта", которым утверждены Методика проведения анализа влияния регуляторного акта и Методика от-слежения результативности регуляторного акта; постановление Кабинета Министров Украины и национального банка Украины от 14 апреля 2004 № 471 "Об утверждении методик проведения анализа влияния и отслеживания результативности регуляторного акта Национального банка Украины"; распоряжение Кабинета Министров Украины от 19 марта 2004 № 152-р "О подготовке и обнародования ежегодного информации Кабинета Министров Украины об осуществлении государственной регуляторной политики органами исполнительной власти "; письмо Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства" Об разъем объяснения положений Закона Украины "О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности" от 5 марта 2004 № 1314; приказ Министерства экономики Украины от 10 мая 2000 года № 70 "Об обеспечении проведения единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства", решения Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства от 12 мая 2005 № 3 "О необходимости устранения нарушений принципов государственной регуляторной политики согласно требованиям Закона Украины "О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности" от 11 сентября 2003 № 1160-IV Киевской городской государственной администрацией "и т.п.. Развитие системы методического обеспечения реализации правотворческой и правозасто-совчои деятельности в отдельных отраслях экономики нашел свое нормативное закрепление в соответствующих ведомственных актах (Приказ Государственного комитета Украины по строительству и архитектуре от 25 мая 2004 № 111 "О выполнении Закона Украины" Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности ", Приказ Министерства охраны окружающей природной среды Украины от 21 мая 2004" Об утверждении плана мероприятий по реализации единой регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности на 2004 год "и т.д. № 208).

Анализ правового обеспечения модели цель управления свидетельствует, что новейшие информационно-коммуникационные технологии могут использоваться как в процессе реализации указанных этапов осуществления регуляторной политики, так и в системной реализации этой модели. Так, например, указанные технологии успешно применены при проведении анализа влияния и отслеживания результативности регуляторных актов (их мониторинга). Относительно системной реализации модели цель управления, то Закон от 11 сентября 2003 определяет также обстоятельства, при которых регуляторный акт не может быть принятили одобрен уполномоченным на это органом исполнительной власти или его должностным лицом: отсутствует анализ регуляторного влияния; проект регуляторного акта не был обнародован; проект регуляторного акта не был подан на согласование со специально уполномоченным органом или его соответствующим территориальным органом; по проекту регуляторного акта специально уполномоченным органом или его территориальным органом было принято решение об отказе в его согласовании. Понятно, что указанные этапы правового регулирования хозяйственной деятельности, как и контроль за соблюдением их выполнения, могут быть комп ютеризовани.

Подход к регуляторной политике как к модели цель управления, открывает значительные перспективы для повышения эффективности хозяйствования. Эффективность хозяйствования в значительной степени зависит от управления регуляторной деятельностью, технологии его осуществления, средств обработки, передачи и распространения информации, которые применяются в процессе формирования и наблюдения за результатами выполнения регуляторных актов. Современные технологии ориентируются на электронные средства - так называемое электронное управление.

Понятие "электронное правительство", "электронное управление", "электронное управление государством" означают использование в органах государственного управления современных технологий, в том числе в подготовке проектов, правовых актов. Впрочем, это не дань моде. Использование компьютерных технологий в подготовке правовых актов позволит не только повысить их качество, но и нейтрализовать ряд негативных социальных явлений, в частности, коррупцию. Если процесс разработки и принятия правовых актов сделать действительно прозрачным, предоставить всем желающим возможность ознакомиться с расчетами, которые побудили к принятию того или иного правового акта, это позволит значительно сократить количество решений, принимаемых исходя из интересов самого государственного аппарата, отдельных лиц.

Список литературы

Кужель А. Формирование паритетности интересов. - М., 2002.

Титаренко А.Н., Калюх Ю.И. Возможности информационно-аналитического мониторинга в установлении общественного диалога малых предприятий с властями на местном уровне //Современный город. - 2002. - № 7-9 (7). - С .136-139.

Ехануров Ю., Кужель А. и др.. Малое предпринимательство Украины: процесс развития. - K.: Ин-т конкурент. обществ-ва, 2001.

Кондратюк Т.В. Государственная политика поддержки малого бизнеса: содержание и механизм реализации //Вестн. ЖДУ. - 2001. - № 4. - С. 111-119.

Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности: Закон Украины от 11.09.2003 № 1160-IV //ВВР. - 2004. - № 9. - Ст. 79.

О некоторых мерах по обеспечению осуществления государственной регуляторной политики: Указ Президента Украины от 01.06.2005. - № 901/2005.

Регуляторная политика: новые возможности: Метод. пособие. - 2-е изд., Перераб. и доклада. - М., 2004.

Юлдашев О.Ф. Проблемы совершенствования регуляторной политики. - М.: Юристъ, 2005.