Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ И ОБОБЩЕНИЕ СОВРЕМЕННОГО ОПЫТА
статті - Наукові публікації

Александр хлопали -
начальник кафедры проблем управления КНУВД, кандидат юридических наук

Александр Антонов -
старший научный сотрудник лаборатории проблем управления Академии управления МВД

Аннотация. Проводится историко-правовой анализ основных этапов формирования подходов к оценке эффективности деятельности органов государственного управления, рассматриваются современные методы оценки деятельности органов государственной власти зарубежных стран и, отдельно, правоохранительных органов.

Annotation. The historical legal analysis of the basic stages of forming of approaches is conducted to the evaluation of efficiency of activity of organs of state administration, the modern methods of evaluation of activity of organs of state power of foreign countries and, separately, law enforcement authorities are examined.

Административная реформа в Украине еще раз доказала, что в сфере государственного управления ключевым фактором для определения и оценки деятельности считается эффективность. Но проблема охватывала вопросы не только определение основных критериев и показателей оценки деятельности государственных органов, но и в необходимости разработки эффективной методики такой оценки. Не случайно, что проведение в 60-90 годы ХХ века страны различной политической ориентации начали реформирование систем государственного управления именно путем определения эффективности. На современном этапе развития украинского общества оценки результатов деятельности органов внутренних дел также осуществляется через эффективность. Однако сложность этой проблемы обусловлена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единого показателя результатов, которым в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, украинское общество получило сложившуюся систему органов внутренних дел, а реформирование такого большого многофункционального государственного органа как Министерство внутренних дел является сложным, многоэтапным, разноплановым, требует много усилий и времени. Не менее очевидна обстоятельство, что этот процесс предполагает конкретизацию целей и задач органов внутренних дел, их функций, совершенствование действующей или создания новых организационных звеньев в структурном построении системы МВД Украины.

Кроме этого, само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, требует единого толкования с четким кругом принципов по определению критериев и показателей, позволяющих объективно оценивать деятельность органов внутренних дел [1]. Безусловно, оценка эффективности будет зависеть от целей для которых осуществляется анализ, а также методов ее проведения.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности приобретало все более объемного и совершенного толкования. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия были особенно заметны в ходе изменений формирования методологических подходов к исследованию теории организации и теории государственного управления. Так, сторонники "классической школы" нередко трактовали "эффективность" как достижение формальной цели, заранее установленными методами в конкретные сроки [2]. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и дают возможность измерять степень достижения этой цели. Однако такой подход был уместен только для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам, и предусматривал выполнение простых однообразных производственных операций. То есть он позволял определять эффективность в организациях с жесткой иерархической структурой и такими | требованиями как необходимостью быть лояльным, выполнять определенный объем работы в установленные сроки и четко определенным указанным сверху способом [2, С. 294]. Это прекрасно понимали ученые того периода, которые стремились избежать в своих исследованиях рассмотрение этических, политических или психологических факторов, делая акцент на эффективности деятельности аппарата государственного управления, стал решающим в оценке деятельности. Эффективность согласно их трактовок носила объективный внеличностного характер и основывалась на трех методологических принципах: отделении администрирования от политики, признании того, что "в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, позволяет достичь определенной цели быстрее и с меньшими затратами, чем все остальные "[3, С. 7, 25], и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления.

Впоследствии, эффективность приобретает новое значение. Так, американский исследователь Д. Уалдо прямо указал на рост общего интереса к феномену эффективности в процессе формирования условий деятельности организаций XX в.: "Демократия должна быть способной, способной (able). Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши лучшие намерения терпят крах из-за неэффективности, следовательно, неэффективности и является главным пороком "[4, С. 287]. По этому же поводу Г. Саймон отметил, что эффективность, по сути, является "modus ope-randi организации" и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности [5], а задача административной теории состоит в том, чтобы определить "каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно "[6, C.64]. Однако такой подход определял главными инструментами для совершенствования деятельности организаций административное распоряжение, приказ с помощью которых, считалось, можно рационально организовать деятельныево персонала, например, разработать и внедрить "эффективную" структуру. Директивный способ управления, по мнению сторонников технократического или механистического, подхода, позволял наилучшим образом осуществлять "количественную рационализацию", облегчая тем самым процесс оценки эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе производства или управления.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практики организации эффективной работы персонала фактически не учитывались психологический, социальный и политический аспекты эффективности. Все внимание исследователей этой проблемы была сосредоточена на техническом подходе определение управленческого процесса только в пределах организации, зато роль факторов внешней среды не учитывалась. Однако противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики постепенно стали очевидными [2, С. 294-295].

На основе таких противоречий было сформировано новое научную концепцию, получившую название "Школы человеческих отношений". Она отвергла механистическое понимание эффективности, определенное через формальное достижения цели, как очень упрощенное и такое, что не соответствовало результатам практической деятельности. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определенное через сложную систему критериев: степень удовлетворения персонала организацией своей работы и результатам, уровень текучести кадров, мотивации персонала. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относятся также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностные отношения, складывающиеся в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы, формальные и неформальные связи, установленные в организации. Однако чрезмерное акцентирование только на психологических факторах и пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций вновь был признан неадекватным относительно объективного анализа деятельности сложноорганизованных социальных систем. Поэтому М. Крозье выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, т.е. неправомерности соблюдения лишь одной из сторон деятельности организаций: формальной или неформальной [2, С. 295].

Представители кибернетического, а позже и социосинергетические подходов к анализу эффективности сделали это понятие якнайскладни-шим. Исходным пунктом их методологии стало установление большого количества взаимосвязей между элементами организации, а также их активное взаимодействие с многочисленными факторами внешней среды, качеством осуществления обратной связи. Таким образом, было значительно затруднено систему государственного управления, в частности отказано в таких подходов как закрытость и линейность организаций, собственно механистическим моделям.

протяжении 1991-1995-х годах было сформировано нормативную базу управления и функционирования системы МВД Украины и милиции как ее составляющей. При становления независимого украинского государства важной составляющей эффективного законодательного обеспечения деятельности органов внутренних дел стала постоянное взаимодействие и координация взаимосвязей МВД и Верховной Рады Украины. Это стало принципиально новым направлением деятельности милиции независимой Украины и позволило оперативно реагировать законодательными решениями на ситуацию в государстве и обществе.

На современном этапе развития органов внутренних дел ученые пришли к выводу, что нужно разрабатывать новые подходы в исследовании теории управления этой системы, так как некоторые принципиальные проблемы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел до сих пор не решены. Во-первых, это проблема измерения эффективности деятельности с помощью показателей, которые бы давали возможность объективно оценивать оперативную обстановку и влияние на нее органов внутренних дел. При этом достаточно большое количество уже определенных и закрепленных в нормативно-правовых актах показателей возможно измерять только с помощью различных единиц измерения, что исключает их сравнения. Во-вторых, в некоторой степени остается субъективизм в оценке деятельности органов внутренних дел со стороны МВД Украины, т.е. проведение консервативной политики в сфере борьбы с преступностью, в частности, предпочтение отдается пресловутым "валовым" показателям. В-третьих, остается проблема недостаточного технического, материального и финансового обеспечения научных разработок в этом направлении, не позволяет проводить эксперименты и внедрять в практическую деятельность новые методы оценки деятельности ОВД.

Подытоживая отметим, что оценка эффективности государственного управления является самостоятельной проблемой для теории административно-государственного управления, развитие которой включал три системных этапа на основе "классической школы", кибернетических и синергетических подходов. Сегодня мировая практика предлагает синтетическую методику оценки эффективности деятельности государственных служб, получила название "функциональный обзор" (functional review). Под эгидой Всемирного банка эта методика прошла апробацию в десятках стран - от Канады и США до Новой Гвинеи и Танзании [7]. Западные ученые условно распределяют функциональные обзоры, в зависимости от их назначения, на три основных типа: организационные (институциональные), экономико-стратегические и смешанные. В обзорах первого типа анализу подвергается структура и порядок взаимодействия государственных управленческих учреждений с целью сокращения расходов на содержание министерство?? Тв или ведомств или их отдельных подразделений и выработка рекомендаций по повышению эффективности их деятельности. При таком подходе аналитики опираются на предположение согласно которому реформированы административные подразделения будут внедрять новые принципы работы и реализовывать программы более эффективными методами.

При анализе второго типа внимание уделяется прежде оценке значимости правительственных экономических программ с целью дальнейшего отказа от государственного обеспечения второстепенных программ и определение лишь важнейших направлений деятельности. В обзорах этого типа не уделяется внимания детальному анализу деятельности многочисленного бюрократического аппарата, поскольку главным образом они предназначены для стран с переходной экономикой. Так называемые смешанные обзоры предусматривают совершенствование управленческой деятельности в обоих направлениях: как с помощью пересмотра некоторых государственных программ (отказ от определенных видов деятельности, выявление и устранение дублирующих функций в различных ведомствах и т.д.), так и с помощью реструктуризации отдельных государственных органов (слияние близких по профилю министерств и ведомств). Однако функциональные обзоры не рассчитаны на крупномасштабные изменения в органах государственного управления.

Другую современную комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработали сотрудники Института государственного Кэмпбелл (США) [7]. Начиная с 1996 г., указанная методика была использована для оценки эффективности государственных органов управления всех штатов, 35 крупнейших городов США, и 40 крупных округов. Эта методика определяла эффективность через комплексные показатели оценки деятельности в сферах: управление капиталом (финансовый менеджмент), управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам, управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем 4 направлениям позволит, по мнению авторов методики, проводить сравнительные межнациональные исследования эффективности государственного управления.

Достаточно удачные методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) и штатом

Вирджиния (США) [7]. Распространенной методикой оценки эффективности муниципального управления является "сравнение по соотносительными показателям с другими органами в подобных функциональных областях" [7]. Показательным примером такой методики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) [8].

К апробированных методик и таких, которые уже доказали свою дееспособность измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы методика "Общей структуры оценивания" (Common Assessment Framework - CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств - членов Европейского Союза в конце 90-х годов XX в. на основе широко распространенной в частном и государственном секторах концепции управления качеством. Основная ее цель состоит в разработке системы приемов и способов оценки эффективности и качества в государственном секторе с целью унификации единых требований к государственным органам, в частности, она признана вспомогательным "инструментом" для осуществления качественной самооценки состояния эффективности управления организациями в пределах более общей стратегии управления качеством, а также для облегчения проведения сравнительных исследований по эффективности в государственном секторе между различными подходами, управления качеством в административной деятельности стран ЕС.

Общая структура оценки CAF является комплексным инструментом, оценивает влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям относятся: качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полнота использования внешних ресурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить прежде качество и результативность управленческих отношений [9]. При этом важное значение приобретает периодичность осуществления оценки эффективности деятельности. Предлагается цикличность проведения таких исследований определять не разовым процессом, а регулярно, делая ее обязательным и постоянным элементом системы управления организацией. Данная методика оценки эффективности и качества является важным шагом на пути формирования единого европейского административного пространства, способствуя конвергенции различных национальных административных систем, на основании определенных таким образом единых стандартов качества и эффективности государственного управления.

Важным условием внедрения методики CAF и других европейских методик измерения эффективности является требование о введении и участия в системе постоянного совершенствования с помощью такого инструментария как "бенчмаркинг". Эта сеть обеспечивает свободный доступ ее участников и всех заинтересованных лиц к информации о новейших достижений в Европе, а также предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по "бенчмаркинга".

Критерии оценки деятельности органов внутренних дел находятся в зависимости от критериев эффективности законодательства, регулирующего деятельность милиции. Надо иметь в виду, что своей деятельностью ОВД не отражают всех факторов, способствующих возникновению преступности в конкретной социально-экономической среде. прежде всего это касается проблемы обеспечения полноты регистрации преступлений. Ведь?? Ожно успешно вести борьбу с преступностью, не имея адекватного представления о ее реальные масштабы. Для решения этих проблем учеными определены критерии оценки деятельности следователей, оперуполномоченных уголовного розыска и Государственная служба борьбы с экономической преступностью, милиционеров патрульно-постовой службы милиции и предложены общие показатели по направлениям их деятельности. Для оценки деятельности работников этих служб составлен перечень основных видов работ, выполняемых ими по функциональным обязанностям, которые обобщены и систематизированы, введены так называемую систему весомых показателей. Суть этой системы заключается в том, что на выполнение различных видов работ согласно своим функциональным обязанностям работникам ОВД необходимы определенные затраты рабочего времени, а потому за каждый выполненный ими вид работ устанавливается соответствующее весомых показателей. Однако указанная система имеет существенные недостатки, в частности, требует существенного увеличения соответствующего документооборота и количества работников по его обслуживанию. Отметим также ее определенную односторонность, поскольку она основывается только на статистической отчетности и не учитывает других важных путей оценки, например, значимости показателей по различным критериям. Это может быть система поправочных коэффициентов по каждому из критериев. Показатели же динамики целесообразно использовать для оценки деятельности одного и того же органа за определенный период времени. Однако сравнение показателей динамики различных ГУМВД, УМВД, УМВСТ не является всегда корректным из-за специфики использования человеческих, финансовых и материально-технических ресурсов. Эти же недостатки касаются и приказа МВД Украины от 05.11.2004 № 1329, где балльная шкала оценивания привязана к условным границ.

Одним из принципов научной организации труда и управления является личная заинтересованность рабочих. Исходя из этого очень важным представляется построение алгоритмов оценивания индивидуального труда. К тому же было бы ошибочным считать, что суммарный результат индивидуальной оценки может быть использовано в качестве критерия общей оценки работы всего органа или службы. К этому времени использовался примитивный подход с целью формулирования стабильного процесса постоянных и несущественных изменений только количественных индикаторов или показателей, а именно подвергались критике некоторые действующие показатели, после чего вносились предложения о введении новых количественных показателей сходных по своей сути и на тех же принципах. Несмотря на это, до сих пор не определены не только алгоритма, но и перечень факторов, которые существенно влияют на эффективность деятельности органов и подразделений внутренних дел, а показатели оценки деятельности ОВД для ведения элементарного дихотомического сравнительного подсчета как-то: более-меньше не позволяют объективно сделать такого анализа. Они существенно различаются в зависимости от географических условий, степени развития местной индустрии, этнического состава населения, а также других факторов, в частности могут значительно меняться в зависимости от степени влияния государства, постоянно осуществляет правовое регулирование, финансовое обеспечение и внедрение различных политических мер с целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Разработка и внедрение методики оценки деятельности ОВД в современных условиях реформирования правоохранительных органов приобрели особую актуальность и имеют целью решение проблемы оценки на основе единой методологии. Проведенный анализ формирования подходов к оценке эффективности деятельности в государственном секторе позволяет сделать принципиальный вывод о том, что на современном этапе развития общества в такой сложной социальной системе как МВД Украины нельзя определять эффективность его деятельности через один обобщенный показатель, который бы охватывал большое количество различных по качеству показателей. В связи с этим представляется, что основная проблема лежит в методологической, мировоззренческой плоскости самого понимания эффективности, которая, на первый взгляд, выглядит простой и очевидной.

ходе исследования проблем юридической науки попытки введения философского и социологического подходов нередко сводились к переименованию правовых явлений и произвольного толкования философских и других терминов [10]. Так, много лет назад осуществлено заимствование методологии оценки эффективности функционирования технических систем и внедрение его в деятельность органов внутренних дел сформировало так называемую систему оценки деятельности милиции по "конечными показателями" борьбы с преступностью. Как утверждает Ю. Аврутина это нанесло такой негативной вред всей системе МВД, что население и сами работники милиции вряд ли смогут оценить последствия этого решения еще много лет. По мнению некоторых ученых применения таких критериев оценки эффективности функционирования системы МВД сформировало течение десятилетий такую ​​ментальность среди личного состава работников милиции, которая была ориентирована на удовлетворение собственных и властных интересов за которыми стояла значительное количество различных негативных факторов, в частности укрытия преступлений от учета, негативное отношение к любого заявления или сообщения о правонарушениях, позволяло фальсифицировать уголовное статистику, уголовные дела и оперативно-розыскные материалы.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что эффективность борьбы с преступностью сегодня должна определяться не по количеству совершенных преступлений и соответствующим процентом, а по интенсивнистю и качеством их раскрытия, эффективностью проведения мер правоохранительными органами, а также предложить следующие подходы к разработке современной методики оценки деятельности органов внутренних дел, которые имели относительно самостоятельные блоки и состояли из системы критериев и показателей в количественном и качественном виде и характеризовали:

Уровень лидерской подготовки руководящего состава, его возможности для осуществления целенаправленной деятельности, направленной на

достижения основных задач МВД Украины. Так, указанный направление предусматривает определить качество управления человеческими ресурсами. За период независимости Украины наблюдается тенденция нестабильного повышение требований к профессиональному отбору руководящего состава органов внутренних дел, управления человеческими ресурсами, а также определение у руководящего состава лидерского потенциала.

Соответствие определенной стратегии установленным целям МВД, а также качество планирования деятельности органов внутренних дел.

Результаты практической деятельности органа внутренних дел. Этот блок критериев позволяет определить некоторые обобщенные показатели путем осуществления соответствующих расчетов с помощью математической модели результативности деятельности органов внутренних дел, основанной на показателях интенсивности, качества и эффективности служебной деятельности органа внутренних дел по отношению к средним значениям.

Экономическую эффективность, что в последнее время приобретает особое значение в условиях, когда наблюдается финансирования МВД не в полном объеме за повышение требований к результативности его структурных подразделений.

Эффективность деятельности органов внутренних дел из-за внешних факторов, то есть оценки деятельности милиции через отношение к ней местного населения.

Эффективность информационного сопровождения служебной деятельности.

Список литературы

хлопали А.А., Джужа А.Н., Рябой С.М. Эффективность деятельности органов внутренних дел: содержание, критерии, показатели: Аналит. обзор. - М.: КНУВД, 2007.

Михайленко П., Довбня В. Милиция Украины в составе Министерства охраны общественного порядка СССР (1962-1968 гг) //Милиция Украины. - 2004. - № 3.

Зуйков Г.Г., Аксенов А.А. Штабы органов внутренних дел: Учеб-ное пособие. - М., 1974.

Waldo D. Public Administration //International Encyclopedia of the Social Science /D. Sills (ed.) - New York, 1968. Vol. 13.

Simon H, Smithburg D., Thompson V. Public Administration. - New York, 1950.

Simon H., The proverbs of administration //Public administration review. - 1946. - № 6

Оценка ^ Ффективность управленческой деятельности. Функциональние обзоры. - Эл. ресурсами.:

The Service Efforts and Accomplishments document //- Эл. ресурсами.: .

The common assessment framework (CAF). - Эл. ресурсами.: .

Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. - М.: Зерцало, 1998. - Т. 2.