Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ УКРАИНСКОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
статті - Наукові публікації

Данная статья посвящена исследованию трансформации этапов становления украинского законодательства в области реализации земельных полномочий органами местного самоуправления.

Article is dedicated to analysis of Ukrainian legislation formation stages transformation in sphere of land warrant realization by local authorities.

Население любой страны концентрируется в пределах заселенных земельных территорий. Земельные ресурсы являются для людей важнейшим природным средством жизнедеятельности и условием жизнеобеспечения. Земли населенных пунктов, на которые распространяют свою юрисдикцию органы местного самоуправления, выполняют очень важную роль - имея относительно небольшую площадь, эти земли являются местом постоянного проживания подавляющего большинства населения и базой сосредоточения основной массы капитальных вложений. Особая роль земли в жизни общества, характер и масштабы земельных преобразований были и остаются одним из решающих факторов, определяющих ее роль в становлении и развитии земельных отношений, свидетельствует о чрезвычайной актуальности и важности темы исследования.

Характеризуя степень научной разработки темы, следует отметить, что история становления украинского законодательства в области реализации земельных полномочий органами местного самоуправления, несмотря на всю ее стратегическую важность, остается мало развита. Теоретической основой для проведения исследования стали труды таких украинских ученых в области земельного права, как В. И. Андрейцев, А. П. Гетман, В. К. Гуревський, И. Каракаш, П.Ф. Кулинич, В. В. Носик, А. М. Пащенко, А. Погребной, В. И. Семчик, H. И. Титова, Ю. С. Шемшученко, М.В. Шульга и другие.

Целью данной публикации является анализ исторических этапов становления и развития украинского законодательства в области реализации земельных полномочий органами местного самоуправления.

Сегодня Украина находится на очередном этапе поисков оптимальной модели территориальной организации власти, ведь многолетний опыт функционирования нынешней системы продемонстрировал ее бесперспективность, невозможность обеспечения устойчивого территориального развития, реальной организационной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления [1, с. 165]. Реформирование местного самоуправления невозможно без обновления конституционного регулирования системы территориальной организации власти, разработки ряда законов о местном самоуправлении.

Анализируя становление земельного законодательства, мы пришли к выводу, что компетенция органов местного самоуправления в период пребывания территории современной Украины в составе СССР сводилась лишь к праву предоставления земельных участков в пользование гражданам и юридическим лицам. Земли в границах поселений находились в так называемом «ведении» местных Советов народных депутатов, однако это не означало наличие института права коммунальной собственности на землю. Наоборот, это обстоятельство обусловило возникновение связанных с этим проблем: с одной стороны - местные Советы народных депутатов распоряжались земельными участками государственной формы собственности, которые не принадлежали им, без наличия оформленных в установленном порядке прав, с другой - они не имели возможности оформить свое право на землю, что в свою очередь, порождало невозможность решить немало текущих проблем. Поэтому можно уверенно утверждать, что появление в Украине института местного самоуправления в ходе реформы местных Советов народных депутатов (1990-1992 годы) в свое время расценивалось как свидетельство эволюционного перехода Украины от тоталитарной командно-административной системы в режим политической демократии правового государства.

Первой попыткой трансформировать местные советы (которые в то время входили в единую систему органов государственной власти) всех территориальных уровней в органы местного самоуправления, и тем самым перейти от бюрократической централизованной системы организации власти, свойственной советской модели, в демократической децентрализованной системы , основанная на признании местного и регионального самоуправления, стало принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 стало [2, с. 88]. Настоящий Закон в ст. 8 определил, что экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории [3 ]. Понятно, что вышеупомянутый Закон был переходным актом, своеобразным компромиссом между старой и новой моделями организации власти. Одновременно это сыграло решающую роль, как первый шаг к становлению в Украине местного самоуправления, позволило закрепить ряд его основополагающих принципов, связанных с правовой и финансовой автономией местных органов власти в решении земельных вопросов.

Хронологически начало формирования существующей сегодня в Украине системы территориальной организации власти можно связать с 16 июля 1990 - днем ​​провозглашения Декларации о государственном суверенитете Украины. В этом документе впервые за семьдесят лет существования коммунистического режима на территории Украины был провозглашен отказ от советской системы организации власти, декларировалось намерение внедрение демократических принципов и принципов организации власти [4]. 90-е годы XX века ознаменовались началом земельной реформы, которая началась с принятием Постановлением Верховного Совета УССР «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 [5]. Поэтому первый этап решения?? Вития законодательства Украины в области реализации земельных полномочий органами местного самоуправления считаем правильным отсчитывать именно с 1990 года, когда на смену существующему в нашем государстве более полувека земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности.

Хотим подчеркнуть, что проблема эффективности использования земель населенных пунктов имела большое значение как в условиях плановой, так и рыночной экономики. Но, если раньше эта проблема сводилась к доказательству плотности характеристик использования территорий с нормативными, то в последнее время количество критериев эффективности использования территории значительно расширяется.

Уже 7 декабря 1990 с принятием Закона УССР «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» на законодательном уровне было признано местное самоуправление, которое определялось как «территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные и общественные органы, которые они выбирают всех вопросов местной жизни, исходя из интересов населения, на основе законов Украинской ССР и собственной финансово-экономической базы ». В соответствии со ст. 5 этого Закона, финансово-экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), распоряжение которыми осуществлялось сельскими, поселковыми и городскими Советами народных депутатов [6].

Позже, 18 декабря 1990 было принято Земельный кодекс УССР, в котором хотя и не предусматривалась коммунальная форма собственности на землю, однако подробно регламентировались полномочия местных Советов народных депутатов в области земельных отношений по предоставлению и изъятию земель, ведение земельно-кадастровой документации , осуществление контроля за использованием и охраной земель, решение земельных споров и т.д. [7]. Следует отметить, что следующая редакция Земельного кодекса Украины от 13 марта 1992 совершенно не расширила правосубъектность местных Советов.

Следующим шагом к дальнейшей децентрализации территориальной организации власти в Украине стало принятие 26 марта 1992 новой редакции Закона Украины «О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении». В новой редакции Закона местное самоуправление рассматривалось как «территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через органы, которые они выбирают, всех вопросов местной жизни в рамках Конституции, законов и собственной финансово-экономической базы». С принятием этой редакции Закона начинается второй этап становления украинского законодательства в области реализации органами местного самоуправления своих земельных полномочий.

На формирование правовой модели местного самоуправления и определение механизма реализации земельных полномочий органов местного самоуправления в значительной мере повлияли и международно-правовые акты, при условии получения согласия на их обязательность Верховной Радой Украины, согласно ст. 9 Основного Закона, является частью украинского законодательства [8]. В частности, согласно ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994, под местным самоуправлением понимали систему организации деятельности населения (местных территориальных общин) для самостоятельного и ответственного решения вопросов местного значения в соответствии с законами государств [9].

Важно также подчеркнуть, что 15 октября 1985 года в Страсбурге был заключен, а 6 ноября 1985 от имени Украины была подписана Европейская хартия местного самоуправления, которая была ратифицирована Верховной Радой Украины только 15 июля 1997, после чего она стала частью национального законодательства

Украины. Таким образом, была заложена законодательный фундамент для становления и развития местного самоуправления в Украине. В соответствии со ст. 4 Европейской хартии, местное самоуправление означает право и реальная способность органов местного самоуправления в пределах закона осуществлять регулирование и управление существенной частью общественных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения [10].

На формирование украинского законодательства в области становления правового института местного самоуправления, в том числе по правосубъектности органов местного самоуправления в земельных правоотношениях повлиял также Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления, принятый на десятом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ в 1997 году. Владение, пользование и распоряжение собственностью территориальных общин, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования относятся, согласно ст. 9 Модельного закона об общих принципах местного самоуправления, к вопросам местного значения. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли, независимо от форм собственности и целевого назначения, отнесенные к территории муниципального образования в соответствии с законом. Предусмотрено, что наличие территории поселения или части поселения в составе территории муниципального образования является обязательным [11].

Следует отметить, что разработка правовой по?? Итикы в области местного самоуправления до принятия Конституции Украины 1996 года проходила в условиях острой конфронтации различных политических сил. Конституция Украины заложила необходимый правовой фундамент организации власти на местах, предполагающая сочетание государственного управления на региональном уровне с местным самоуправлением и признает существование коммунальной собственности на землю в Украине.

Переход к демократическим методам управления в условиях становления рынка обусловил, как отмечает В. Шульга, необходимость нового подхода к правовому регулированию земельных отношений, связанного с отменой централизма и монополии государственной собственности на землю [12, с. 2].

Важной вехой в истории становления украинского законодательства в области регулирования земельных отношений с участием органов местного самоуправления стало принятие 21 мая 1997 Закона Украины «О местном самоуправлении», который в соответствии с положениями Конституции Украины определил систему и гарантии местного самоуправления в Украине, основы и принципы организации, деятельности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления [13]. Поэтому 1997 ознаменовал начало третьего этапа развития украинского законодательства, регламентирующего участие органов местного самоуправления в земельных отношениях.

Однако уже в конце 90-х годов XX века стала ощущаться острая недостаточность нормативной и методической базы в области земельных отношений. Земельное законодательство Украины было чрезвычайно запутанным и усложненным, в том числе и относительно правосубъектности участников земельных отношений. Существовала значительное количество законов и подзаконных нормативно-правовых актов, которые так или иначе касались реализации полномочий местных органов власти по земельным вопросам, но они были бессистемными. Многие положения не только земельного законодательства СССР и УССР, но и новейшего земельного законодательства независимой Украины или фактически утратили юридическую силу, или уже вставал вопрос об их правомерности. Все более очевидными становились пробелы в земельном законодательстве по вопросам приобретения и реализации прав на землю, распределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению землями, а также управление земельным фондом Украины. Указанные недостатки земельного законодательства свидетельствовали о том, что оно уже не могло выступать полноценным регулятором соответствующих земельных правоотношений с участием органов местного самоуправления.

Общественные отношения, возникающие в сфере формирования и реализации земельных полномочий органами местного самоуправления, частично были урегулированы в Указе Президента Украины от 30 августа 2001 № 749 «О государственной поддержке развития местного самоуправления в Украине», распоряжении Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 № 123 «О мерах по выполнению Программы государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине» и от 13 сентября 2001 № 437 (437-2001-р) "О мерах по реализации Концепции государственной региональной политики».

Несмотря на наличие значительного количества нормативно-правовых актов, сегодня приходится констатировать, что Закон Украины «О местном самоуправлении», другие законодательные акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, на сегодня не в полной мере регулируют вопросы организации деятельности территориальных общин и реализации ими земельных полномочий [14, с. 27]. В частности это касается вопросов распоряжения и управления землями коммунальной собственности, межбюджетных отношений, различных форм непосредственного участия граждан в выполнении задач и функций местного самоуправления в области земельных отношений, соотношение органов местного самоуправления и их должностных лиц с соответствующими органами государственной власти и их должностными лицами, а также форм взаимодействия территориальных общин, сотрудничества в реализации земельных полномочий и т.п.. Решение вышеуказанных проблем и коллизий в земельных вопросах непосредственно связывалось с проблемой принятия Земельного кодекса Украины.

В условиях реформирования земельных отношений возникла острая потребность в детальном законодательном регулировании полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. Поэтому логическим продолжением процесса становления законодательных положений участия органов местного самоуправления в земельных отношениях стало принятие 25 октября 2001 Земельного кодекса Украины, вопросам правосубъектности местных советов как представительных органов власти посвятил немало внимания в Главе 2 [15].

Рассматривая состояние украинского законодательства в области реализации земельных полномочий органами местного самоуправления необходимо учитывать, что органы местного самоуправления выступают в земельных правоотношениях в двух качествах: субъекта хозяйственной деятельности и субъекта власти. В качестве субъекта хозяйственной деятельности органы местного самоуправления, как и любой другой владелец, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются землями коммунальной формы собственности в соответствии с действующим законодательством. В качестве субъекта власти, органы местного самоуправления участвуют в пределах своей компетенции в правовом регулировании земельных отношений.

Сегодня земельный правосубъектность органов местного самоуправления невозможно рассматривать в контексте их участия в отношениях, регулируемых конституции?? Ним административным, гражданским или другими отраслями права в связи с особенностями объекта этих правоотношений - землей.

Решение общих проблем законодательного регулирования земельных отношений с участием органов местного самоуправления связано с решением комплекса задач конституционно-правового характера, основными из которых является принятие новой редакции Закона Украины «О местном самоуправлении», комплексное законодательное обеспечение развития местного самоуправления , правовое обеспечение осуществления земельной политики, проведение административной реформы, правовое обеспечение функционирования субъектов системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут эффективно реализовывать свои земельные полномочия только при условии оптимального сочетания непосредственной и представительной демократии, ведь совершенно очевидно, что территориальная община, хотя и провозглашены первичным субъектом местного самоуправления, объективно не может решать все земельные вопросы местного значения, отнесенные Конституцией и законами Украины к ее ведению, поскольку во многих случаях формы непосредственного волеизъявления территориальных общин мало приспособлены для оперативного принятия управленческих решений по вопросам распоряжения землями, предоставления и изъятия земель, управление землями населенных пунктов, и также решение земельных споров . Особенно это касается территориальных общин крупных поселений, где возможности применения различных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления ограничены.

На основании вышесказанного, автором выделены три этапа становления и развития законодательства в этой сфере: 1) зарождение института местного самоуправления и учреждения земельного правосубъектности его органов (1990 - 1992 годы) 2) становление системы местного самоуправления в Украине и наделение местных советов конкретными полномочиями в области земельных отношений (1992-1996 годы), 3) дальнейшее совершенствование правового регулирования участия органов местного самоуправления в области земельных отношений (1997 и ранее).

Несмотря на наличие значительного количества нормативно-правовых актов, Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» и другие нормативно-правовые акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, на сегодня не в полной мере регулируют вопросы организации деятельности территориальных общин и реализации ими земельных полномочий. Поэтому территориальные и правовые рамки компетенции органов местного самоуправления в земельных отношениях могут быть определены путем принятия таких законов Украины, как, например, «О территориальном устройстве Украины», «О правовом статусе города Севастополя», «О правовом статусе областей и районов Украины», «О правовом статусе городов». Целью принятия этих законодательных актов прежде всего должен стать конкретизация и дальнейшая институционализация земельного компетенции (предметов ведения, полномочий) органов местного самоуправления.

Литература

Малиновский В. Территориальная организация власти: подходы к пониманию понятия /В. Малиновский //Вестник Национальной академии государственного управления. - 2002. - № 2. - С. 165-171.

Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 9 апреля 1990 //Ведомости Верховного Совета СССР. - Офиц. вид. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

Кравченко В.В. Становление и развитие законодательства Украины о местном самоуправлении /В. Кравченко //Украинская академия гос. упр. при Президенте Украины: сб. наук. пр. - Вып. 1: Актуальные вопросы претворения в жизнь положений Конституции Украины. - K., 1999. - С. 87-96.

Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 //Ведомости Верховного Совета УССР. - 1990. - № 31. - Ст. 42.

О земельной реформе: Постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1990 //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1991. - № 10. - Ст. 100.

О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении: Закон РСФСР от 7 декабря 1990 //

Ведомости Верховного Совета УССР. - 1991. - № 2. - Ст. 5.

Земельный кодекс УССР: по состоянию на 18 декабря 1990 //Ведомости Верховного Совета УССР. - 1991. - № 10. - Ст. 98.

Конституция Украины, принятая на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г. //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества от 29 октября 1994 года //Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества независимых Государств. - 1995. - № 6. - С. 85-89. - Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985, ратифицирована Законом от 15.07.97 //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

Об общих принципах организации местного самоуправления: Модельный закон: принят на десятом пленарными заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 10-17 от 6 декабря 1997 г.) //Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. - М., 1998. - № 16. - С. 349-388. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.iacis.ru/data/prdoc/062. rar

Шульга М.В. Актуальные проблемы правового регулирования земельных отношений в современных условиях: Автореф. дис. на соискание наук. степени д-ра юрид. наук /М. В. Шульга. - Харьков: Нац. юрид. акад. Украины им. Я. Мудрого, 1998. - 32 с.

О местном самоуправлении: Закон Украины от 21 мая 1997 г. //Ведомости Верховной Рады Украины. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

Приступа М. Основные напрями развития местного самоуправления в условиях административной реформы /Н. Приступа //Вестник Украинской академии государственного управления. - 2007. - № 3. - С. 26-32.

Земельный кодекс Украины: по состоянию на 25 октября 2001 //Ведомости Верховной Рады Украины. - 2002. - № 3 - 4. - Ст. 27.