Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (на примере Российской Федерации)
статті - Наукові публікації

Ридкоус В.М., мабуй

Статья посвящена совершенствованию административно-правового регулирования законодательной основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.

This article is dedicated to improving the administrative and regulatory legal framework to ensure national security in Russia.

Важное место в реформировании государственной и политической системы России отводится совершенствованию административно-правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности. Принятые в рамках административной реформы меры позволили оптимизировать систему федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, частично исключить параллелизм и дублирование функций в их работе, повысить их управляемость, сделать более действенной систему правовой защиты и социальной поддержки их сотрудников и членов их семей. Однако не все проблемы в этой области еще не решены, и одна из причин этого - недостаточное внимание вопросам совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности.

Сначала следует выделить то, что отсутствие единых теоретических подходов к понятию безопасности приводит соответственно к различным вариантам по ее обеспечению. Т.Е. Шуберт справедливо указывает, что несогласованность действий и отсутствие надлежащей координации государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность, неподобающие механизмы прогнозирования и принятия решений по вопросам безопасности, нормативная база, которая не соответствует современным требованиям к системе безопасности, - все это является результатом отсутствия единообразного понимания сути безопасности, ее видов, угроз, методов их отображения, системы органов по ее обеспечению [1].

К настоящему времени по вопросам обеспечения безопасности России сложилось две тенденции, отмечает В. Вишняков [2]. Последователи первой тенденции в большей степени оперируют понятиями «безопасность Российской Федерации», «государственная безопасность», а последователи другоп - понятием «национальная безопасность». Это оказало определенное влияние и на терминологию, которая используется в правовых актах.

В статье 1 Закона РФ от 5 марта 1992 № 2446-1 «О безопасности» безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [3]. Согласно ч. 1 п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года «национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, который позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства »[4]. Наличие различия в определении понятий в двух основных актах по вопросам обеспечения национальной безопасности не очень корректным правовым явлением в условиях построения в России правового государства. Нет единства и в употреблении данных понятий.

По мнению автора, в настоящее время в юридической литературе, несмотря на различия во мнениях ученых, прослеживается тенденция к сближению понятий «национальная безопасность», «государственная безопасность», «безопасность Российской Федерации». Это можно объяснить рядом причин, но основной является потребность теории и практики в унификации понятий и конкретизации их содержания. В частности, А.В. Опалев справедливо считает, что «в широком смысле государственная безопасность - это защищенность основ существования страны. Иными словами, государственная безопасность является высшим звеном национальной безопасности »[5]. В.Е Чеканов предлагает достаточно аргументированное определение национальной безопасности Российской Федерации (безопасности нации) как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, достигается совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и человека на основе нормативных правовых актов с целью обеспечения суверенитета и территориальной целостности государства, его устойчивого и поступательного развития [6, с. 213]. В предложенном определении цель деятельности по обеспечению национальной безопасности практически совпадает с целью деятельности по обеспечению государственной безопасности в традиционном ее понимании. Более категоричен в своих суждениях В. Вишняков, показывающий, что «подмена государственной безопасности национальной безопасностью, вывод последней за пределы государственной безопасности делает беззащитной безопасность народа, гражданского общества, личности» [2, с. 20-21]. В.Г. Вишняков обосновывает свою позицию сильными аргументами, однако и он пишет, что «в принципе, допустимо использование понятия« национальная безопасность », если понимать под этим Российское государство, государство-народ, многонациональный народ» [2, с. 9].

Однако практика идет по пути более широкого использования понятия «национальная безопасность», о чем уже было сказано выше. В случае разработки и принятия проекта федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» понятие «национальная безопасность» получит свое нормативное определение и уже не будет вызывать такую ​​резкую критику ряда ученых. Основным аргументом противников данного подхода является то, что Конституция Российской Федерации непосредственно не употребляет понятие «национальная безопасность». Так, в части 5 статьи 13 Конституции говорится о «безопасности государства», в части 1 статьи 82 - «о безопасности и целостности государства», в пункте «д» части 1 статьи 114 - о «государственной безопасности». Поэтому основной задачей исследователей будет выработка соответствующего положениям Конституции Российской понятия национальной безопасности и определения самых преьш точного его содержания.

По мнению автора, национальная безопасность - это, прежде всего, защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, достигается применением системы мер политического, экономического, организационного, правового, военного, идеологического и иного характера , адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

В юридической литературе уже более десяти лет ставится вопрос о необходимости основательного обновления законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. В первую очередь речь должна идти о разработке (или доработке) проекта Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» и его последующего принятия, ведь Закон РФ «О безопасности» был принят еще в 1992 году, даже раньше Конституции Российской Федерации. Ряд положений этого Закона просто устарел: например, Правительство РФ еще называется Советом Министров РФ, идут ссылки на Конституцию РСФСР и т.д.

По мнению автора, требует дополнения система принципов обеспечения безопасности. Закон РФ «О безопасности» отражал существующие на период его принятии представления о принципах обеспечения безопасности и выделил в статье 5 в качестве основных следующие принципы: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимную ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности ; интеграцию с международными системами безопасности. В научной литературе отмечается, что вся деятельность по обеспечению национальной безопасности должна строиться на принципах: законности как безусловного соблюдения всеми субъектами обеспечения национальной безопасности требований российского законодательства и норм международного права, обеспечение баланса интересов личности, общества и государства внутри страны и согласования национальных интересов России с интересами других участников международных отношений; комплексности обеспечения национальной безопасности на основе взаимосвязанного решения задач обеспечения безопасности в различных сферах общественной жизни и взаимодействия между всеми участниками этого процесса; адекватности мер обеспечения национальной безопасности масштабам и нанесенного, и ожидаемого ущерба национальным интересам России; приоритета мер предупреждения при реализации политики обеспечения национальной безопасности; взаимодействия российской системы обеспечения национальной безопасности с зарубежными и международными системами на основе заключения соответствующих соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи в конкретных областях обеспечения национальной и международной безопасности [5].

По мнению автора, в эту систему принципов еще необходимо в качестве самостоятельного включить принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, его социально-правовой защиты при решении задач обеспечения национальной безопасности. Это вызвано тем, что реализация принципа обеспечения баланса интересов личности, общества и государства внутри страны довольно проблематично явлением в силу сложности реального установления такого баланса в условиях стремление федеральных органов исполнительной власти к максимальной концентрации в своих руках властных полномочий. Рассматривая проблему формулировки принципов обеспечения безопасности, Т.Е. Шуберт делает, на наш взгляд, справедливый общий вывод: необходима корреляция общих принципов, закрепленных в Законе РФ «О безопасности», в других нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы безопасности [1, с. 29]. Должно быть понятно, какому органу данные принципы адресованы, кто конкретно ими должен руководствоваться.

С учетом того, что Конституция РФ оперирует понятием «права и свободы человека и гражданина» как более универсальным, общепризнанным, что охватывает всех индивидов, законно находящиеся на территории Российской Федерации, необходимо внести изменения в перечень объектов безопасности, закрепленном в Законе РФ «О безопасности»: слово «личность» целесообразно заменить на словосочетание «человек и гражданин». Это будет в большей степени соответствовать духу и букве Основного закона России.

Также необходимо добиться, чтобы система обеспечения национальной безопасности была органично и четко связана с системой национальных ценностей и интересов. По мнению автора, разработка и законодательное закрепление приоритетов национальных интересов как осознанного выражения наиболее важных и значимых для прогрессивного развития личности, общества и государства потребностей во всех сферах жизнедеятельности - экономической, политической, духовной - будет вполне оправданным и целесообразным, так как позволит более конкретно определить задачи по обеспечению национальной безопасности в целом, ее каждого вида в частности, а также задачи, функции и компетенцию каждого государственного органа [7, с. 22]. Национальные интересы России целесообразно дифференцировать не только по объектам и по сферам государственной деятельности, но и по степени их важности. При этом также важно, чтобы формулировка интересов личности, общества и государства должно сначала совместимый характер.

По мнению автора, термин «обеспечение государственной безопасности» можно использовать для определения назначения федеральных органов исполнительной власти, наделяются компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности. Это позволит более четко закрепить их правовое положение, что в свою очередь, будет способствовать соблюдению прав и свобод человека и гражданина, законности в сфере обеспечения национальной безопасности. Большинство названных органов являются федеральными службами. А норма?? Ивною предпосылкой является пункт 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который устанавливает, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности , а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской

Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности [8]. В этом Указе также встречаются довольно неопределенные понятия - «специальные функции», «область государственной безопасности», которые требуют своего определения и нормативного закрепления. Также, по мнению автора, необходимо преодолеть отставание в корректировке функций федеральных органов исполнительной власти, которые не реагируют должным образом на меняющиеся внешние и внутренние угрозы, продолжить устранение дублирования ряда функций между ними в сфере обеспечения национальной безопасности.

С учетом общеправовых позиций совершенствования правового положения федеральных органов исполнительной власти должно идти по такой логической схемой и включать четкое установление: 1) места органа в системе органов исполнительной власти, его назначения, правовых основ деятельности, 2) целей, принципов деятельности органа, его задач и функций (основных направлений деятельности), структуры, 3) компетенции органа исполнительной власти, 4) порядка взаимодействия с другими государственными органами, общественными объединениями, гражданами, иностранными организациями для решения поставленных задач; 5) порядка осуществления контроля и надзора за деятельностью органа и его должностных лиц, 6) ответственности органа и его должностных лиц, 7) правового режима организации и прохождения службы в этом органе [9, с. 30].

В юридической литературе справедливо отмечается, что Закон РФ «О безопасности» четко не ответил на вопрос, кто является субъектом (субъектами) обеспечение национальной безопасности, реализуются их правоохранительные действия, то есть за счет каких видов деятельности обеспечивается национальная безопасность России. Что касается общественных организаций и граждан, то они объективно не могут обеспечивать национальную безопасность, так как обладают возможностями только содействовать государственным органам в решении циеп проблемы. Граждане больше является объектом, а не субъектом обеспечения национальной безопасности. Сомнительным также и норма, признает элементом системы безопасности законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Следует признать ошибочным сведения в один логический ряд таких разноплановых категорий, как органы государственной власти и законодательство. А вот органы местного самоуправления следует признать полноправными субъектами обеспечения национальной безопасности, поскольку российское законодательство наделяет их вполне конкретными полномочиями в этой области.

Ряд норм Закона РФ «О безопасности» посвящен общим вопросам определения полномочий субъектов обеспечения национальной безопасности. При этом данный Закон, во-первых, говорит о полномочиях не всех субъектов обеспечения безопасности, а лишь только некоторых, во-вторых, недостаточно четко определяет полномочия органов всех ветвей власти в сфере обеспечения национальной безопасности, а органы законодательной власти в статье

вообще не упоминает, в-третьих, вводит в статье 12 понятие сил и средств обеспечения безопасности, не давая четкого определения сил обеспечения безопасности и вообще ничего не сказав о средствах обеспечения безопасности. Так, понятие «силы обеспечения безопасности» по содержанию части 2 статьи 12 тождественно понятию «государственные органы обеспечения безопасности». Зачем вводить два однородных понятия? В части 3 статьи 12 Закона РФ «О безопасности» указывается, что «службы ... органов исполнительной власти, использующие в своей деятельности специальные силы и средства, действуют только в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством ». Какие силы и средства следует считать специальными, этот Закон не указывает. Еще как могут действовать вышеупомянутые органы в условиях построения в России правового государства, если не в пределах своей компетенции и не в соответствии с законодательством? Но законодательство бывает разное, и его содержание и качество могут создавать основу для нанесения вреда национальным интересам России. Пример - период развития России после распада СССР.

По мнению автора, в проект Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» необходимо включить положения о кадровом обеспечении, а также о правовой защите и социальной поддержке сотрудников государственных органов обеспечения безопасности.

Федеральный закон от 3 апреля 1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности" не формулирует задачи органов федеральной службы безопасности, является определенным недостатком российского законодателя. Формулировка одних функций явно недостаточно для того, чтобы четко определить правовое положение целой системы органов федеральной службы безопасности. Функции должны быть привязаны к задачам, следовать из них. Практический интерес представляет предоставления органам федеральной службы безопасности возможности осуществлять в соответствии с законодательством профилактику правонарушений в сфере национальной безопасности, а также обеспечивать в пределах определенной законодательством компетенции защита личной безопасности граждан. Эти статьи непосредственно в тексте статьи 12 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» не содержатся. Однако и Уголовный кодекс РФ, и Кодекс РФ об административных правонарушениях содержат нормы, обязывающие органы выявлять причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и административных правопорушень, что связано с профилактикой правонарушений. Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» не предоставляет сотрудникам органов федеральной службы безопасности вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения правонарушений, во многих случаях было бы полезно. Также весьма неконкретно в пункте «и» статьи 13 названного Закона установлено право органов федеральной службы безопасности проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления. Это право предоставлено без учета различных категорий сотрудников, проходящих службу в органах федеральной службы безопасности, а также без учета специфики выполняемых ими служебных обязанностей. Следует отметить нежелательность бланкетность статьи 14 Федерального закона «О федеральной службе безопасности». Необходимо разработать и конкретно в статье 14 указать основания применения сотрудниками органов федеральной службы безопасности огнестрельного оружия, физической силы и специальных средств, при этом учесть все нюансы, связанные с характером выполняемых ими служебных обязанностей.

Требует конкретизации и ряд положений Федерального закона от 10 января 1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке». По мнению автора, отсутствие в названном Законе основных задач разведывательной деятельности является пропуском в законодательстве, так как задача государственного органа являются производными от цели и конкретизируют ее. Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона «О внешней разведке» сотрудниками органов внешней разведки Российской Федерации являются военнослужащие и служащие кадрового состава, и не входят в кадровый состав военнослужащие, служащие и рабочие, добровольно поступившие соответственно на военную службу или на работу в эти органы. Вопрос о том, насколько оправдал разделение сотрудников разведывательных органов на кадровый состав и некадровий состав, насколько это повышает эффективность деятельности разведывательных органов, по мнению автора, остается открытым.

Несколько слов хочется сказать относительно необходимости продолжения совершенствования законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти, наделенных компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности: органах федеральной службы безопасности, органах внешней разведки, органах государственной охраны. По мнению автора, в настоящее время разработанность института государственной гражданской службы намного выше, чем института военной службы, является основным видом службы в вышеназванных федеральных органах исполнительной власти. Достаточно медленно вносятся соответствующие изменения и дополнения в законодательство о военной службе. Например, Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в пункте 3 статьи 2 определил военную службу как вид федеральной государственной службы, а в Федеральный закон от 28 марта 1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе "до сих пор соответствующие изменения не внесены. Никак не отражено в военном законодательстве институт основных принципов построения и функционирования системы государственной службы по государственным военным организациям. По мнению автора, большую пользу решение вопросов совершенствования российского законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности может принести сравнительно-правовое исследование российского и зарубежных законодательств в этой области, и, прежде всего, законодательства государств-участников СНГ. Использование сравнительного правоведения в области национальной безопасности должно быть направлено прежде всего на изучение фактического состояния законодательного регулирования национальной безопасности государств-участников СНГ, выявление его особенностей, отличий от российского законодательства, анализ и обобщение практики реализации законодательства, существующих концепций, научных доктрин в сфере национальной безопасности с целью возможной адаптации позитивного зарубежного опыта в российских условиях, совершенствования российского законодательства в области безопасности, а также совершенствование правовой основы взаимодействия между государствами, их спецслужбами и правоохранительными органами в области национальной безопасности.

Литература

Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование. - М.: «Право и закон», 2001. - 176 с.

Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научнопрактическое пособие /Отв. редактор В.Г. Вишняков. - М.: «Юрид. литература », 2005. - С. 4.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. - № 15. - Ст. 769.

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. - № 20. - Ст. 2444.

Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография /Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин, В.В. Алешин и др. Под ред. A.B. Опалев. - М.: «ЮНИТИ-ДАНА», 2004.

ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий /Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М.: «Эксмо», 2006.

Законодательное обеспечение национальной безопасности Украины (сравнительно-правовое исследование): Монография /Под ред. В.М. Редкоуса - Орск: Издательство ОГТЫ, 2005.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов от исполнительной власти» (с поел. изм. и доп.) //Собрание саконодательства Российской Федерации. 2004. - № 11. - Ст. 945.

Административное право Российской Федерации: Учебник /В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. - М.: Издательский центр «Академия», 2003.