Наукова бібліотека України

Останні надходження

Loading
СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН
статті - Наукові публікації

Кищак Ю.И., Заводской РО НГУ УМВД в Николаевской обл.

Миняйло П., военный суд Николаевского гарнизона

Рассмотрены теоретические аспекты сути административно-правовых отношений при рассмотрении обращений граждан с точки зрения их административного исполнения.

Theoretical aspects of an essence administratively-legal relations are considered by consideration of references of citizens from the point of view of their administrative execution.

Административные правоотношения, регулирующие вопросы рассмотрения обращений граждан, как и правоотношения вообще, - сложное, многогранное и разноплановое социально-правовое явление, одна из существенных категорий области административного права. Как справедливо отмечает В. Аверьянов, именно в правоотношениях это явление существует, действует, живет. В них наиболее рельефно отражается специфика административно-правовых методов, особенности механизма административно-правового воздействия на общественные связи. Место и значение административно-правовых отношений в теории административного права обусловлено также тем, что любой вопрос по этому поводу своими корнями уходит сущности предмета административно-правовой области [1]. В. Курило, исследуя сущность административно - правовых отношений, отмечает, что в теории права по сей день остается дискуссионным понятие «правоотношения» [2]. По мнению П. Рабиновича, возможность неоднозначного правопонимания порождается многоаспектностью, багатоякиснистю того явления, которое отражают понятием права [3]. В. Ермоленко считает, что различные подходы к определению сущности категории правоотношения являются следствием сложности и неоднозначности этого понятия, а также разницы, иерархичности целей, которые преследуются исследователями, поэтому в современной доктрине разные (с определенными модификациями) концепции понимания существа правоотношений различного уровня разработанности, что, в свою очередь, обусловлено потребностями правоприменительной практики [4] и обусловило выбор темы исследования.

В общем смысле «отношения» - это отношения, связи, отношения между кем-либо, контакты. «Отношение» - отношение, причастность к кому-либо, чему-либо, связь с кем-то, чем-то [5]. Сегодня распространено обобщенное понимание сущности правоотношений как урегулированных нормами права общественных отношений, участники которых являются носителями взаимных субъективных прав и обязанностей [6]. Несмотря на разницу словесных формулировок, суть правоотношения видится в том, что оно представляет собой общественные отношения, урегулированные нормами права. Аналогичной точки зрения придерживается большинство других исследователей этого вопроса; причем эти исследования проходят в рамках позитивно-правовой концепции, а характер соотношения правоотношения с нормой права проявляется как реализация нормы, как результат правового регулирования или звено в системе правового регулирования [6].

В. Курило утверждает, что понимание правоотношения, как общественного отношения урегулированного правом, отражает самый общий уровень осознания этого понятия. Поэтому не воспринимаются и другие критические попытки отразить неполноту этого понятия [8]. При этом исследователь обращает внимание, что проблема заключается в другом: общие понятия определяют только внешнее, абстрактное круг, охватывающий особенности определенных процессов и явлений, поэтому конкретизация правоприменения требует соответствующей детализации правопонимания. Для общего уровня пра-ворозуминня достаточно осознавать правоотношения как реальное, конкретное общественное отношение, урегулированное нормами права. В то же время такой объем понимания сути правоотношения не удовлетворяет требованиям ученых и практиков, изучающих предвидеть (моделировать) возникновения правоотношений определенного типа. Особенно это проявляется при исследовании проблемы возникновения новых общественных отношений и возможности правового воздействия на них. На детальном уровне изучаются системные связи между элементами правоотношения [2].

Развитие научных знаний об административно-правовые отношения прошел несколько этапов. В начале XX в. их понятие считалось исходным пунктом административно-правовой доктрины, основной категорией науки и включалось в понимание содержания права. Начиная с 30-х годов акценты во взглядах на понятие права в отечественной науке постепенно смещаются. Воцарился позитивистский взгляд на право как на систему действующих юридических норм. Вследствие этого значительно уменьшилась внимание к проблеме административных правоотношений. С середины 50-х годов XX в. начинает развиваться и получает достаточное аргументацию так называемый широкий подход к сущности права. В результате к понятию права и механизма административно-правового регулирования стали включаться как нормы, так и правоотношения [9].

С 90-х годов в украинском правоведении основная нагрузка в проблеме правоотношений смещается в практическую плоскость. Осуществляется поиск ответов на вопросы о влиянии теоретических исследований на характеристики субъектов правоотношений, соотношение оценок социальной ценности административно-правовых отношений, которые даются, с одной стороны, в научных публикациях, а с другой - непосредственными пользователями прав и обязанностей в сфере государственного управления. Исследования позволяют вывести дискуссионные аспекты проблемы с уровня чисто теоретических соображений в практическое русло государственной деятельности [1]. С обретением независимости демократические преобразования в государстве обусловили принципиально другой подход страны к приоритетам своей деятельности - высшего законодательного закрепления качественно нового правового статуса человека.Согласно ст. 3 Конституции Украины (1996) человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. В соответствии со ст. 40 Основного Закона гражданам гарантируется право на обращение в органы государственной власти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок. Отныне государство отвечает перед человеком за свою деятельность, а утвердившаяся прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Сейчас вводится переход к новой государственной идеологии, в том числе исполнительной власти, и эта идеология - служение государства интересам человека. Вместе с тем для Украины ключевыми остаются вопросы развития правовой системы и государственного и общественного строя, обеспечивающие прогрессивное развитие экономики, общественной жизни, реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права граждан на обращение.

Смещение приоритетов в отношениях «государство - гражданин» в сторону последнего позволило определить новую доктрину административно-правовых отношений и административного права в целом. По мнению Кол-паков, это должны быть преимущественно публично-сервисные отношения, т.е. отношения, в рамках которых и благодаря которым государство обслуживает правомерны потребности и интересы частных лиц [10]. В. Аверьянов отмечает, что базовым ной категорией административного права имеет считаться не «управление» со стороны субъектов публичной власти обществом или людьми, а «обеспечение» этими субъектами реализации и защиты прав и свобод человека и граждан в их многочисленных отношениях с указанными субъектами. Такую деятельность, по его мнению, можно условно назвать «публично-сервисной». Другими словами, это деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению в ходе их взаимоотношений с населением, конкретными физическими и юридическими лицами условий, при которых последние способны эффективно реализовывать и защищать свои права, свободы, законные интересы [11]. Административное право должно определяться как необходимое условие и средство функционирования публичной власти в обеспечении прав и свобод человека и гражданина [12].

Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, которые, в свою очередь, является составной общественных отношений, а потому не является исключительно автономным правовым явлением. Для них характерно все то общее, что свойственно любому правовому отношению. Любые общественные отношения под регулирующим влиянием соответствующих правовых норм приобретают правовой формы, то есть становятся административно-правовыми отношениями. Стороны таких отношений становятся носителями взаимных обязанностей и прав, а их связи - правовыми. Это достигается тем, что именно правовая норма устанавливает обязанности и права, определяет ответственность за их невыполнение или нарушение прав одной из сторон. В этом смысле налицо такой правовой механизм: правоотношение возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной норме права.

Общественные отношения под регулирующим влиянием административно-правовых норм приобретают правовой формы административно-правовых отношений. Административно-правовое регулирование является разновидностью правового воздействия на общественные отношения в сфере исполнительной власти. Поскольку административно-правовое регулирование общественных отношений может осуществляться различными административно-правовыми средствами, различными субъектами, в разных масштабах и, на разных уровнях, оно способно принимать различные формы, иметь те или иные разновидности [13]. Стороны таких отношений становятся носителями взаимных прав и обязанностей, а их связи - административно-правовыми. Таким образом, административные правоотношения - это достаточно устойчивые правовые связи, возникают, развиваются и прекращаются между их сторонами в процессе реализации предписаний административно-правовых норм которыми установлены и гарантированы. Административно - правовые отношения напрямую, неразрывно и взаимосвязано связанные с общественными отношениями, составляющей которых является, нормам права, действие которых превращает отношения на правоотношения, с юридическими фактами как составной правоотношений, другими правовыми категориями.

Ю. Козлов под административно-правовым отношением понимает урегулирован административно - правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой [14], Ю. Тихомиров - отношения, которые урегулированы нормами административного права и складывающиеся в сфере государственного управления [15]. При этом акцентируется внимание на том, что в сферу административного права не входят отношения, связанные с внутренним управлением в негосударственных организациях (например отношения, связанные с управлением коммерческой организацией). Д. Бахрах рассматривает административно-правовые отношения шире и отмечает, что предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутри-организационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями [16]. Тождественное определение административно-правовых отношений дают административисты, которые в своем большинстве также рассматривают административно-правовые отношения как общественные отношения, складывающиеся пид воздействием административно-правовых норм, участники которых являются носителями прав и обязанностей в сфере государственного управления [17]. В. Шкарупа, Г. Калюжный и Г. Медлительный рассматривают административно-правовые отношения как результат влияния административно-правовых норм на поведение субъектов сферы государственного управления, в результате которого между ними возникают стали правовые связи государственно-властного характера [18]. В. Колпаков отмечает, что предмет административного права - это совокупность управленческих отношений, которые складываются в сфере государственного управления. Предметом административного права являются не все управленческие отношения, а только те, которые состоят в результате и по поводу органов государственного управления своих исполнительно-распорядительных функций. Он отмечает также, что особенности отношений, которые являются предметом административного права, заключаются в том, что:

они возникают только в результате государственно-управленческой (властной) деятельности

в них обязательно участвует исполнительно-распорядительный орган

они всегда является следствием сознательной, целенаправленной, волевой деятельности от имени государства.

Отношения, регулируемые административным правом, имеют место в различных сферах государственного управления. Роднит их то, что они возникают по вопросам организации их деятельности, для этого применяются идентичные методы и формы [10]. Кроме этого, по мнению В. Аверьянова, при определении предмета современного отечественного административного права имеет место «дихотомия» - деление на управленческие и неуправленческие отношения. Меры административного принуждения относятся именно к неуправленческой общественных отношений, регулируемых административным правом [11].

Вместе с тем В. Колпаков определяет понятие «административно-правовые отношения» как урегулированные нормами административного права общественные отношения, в которых их стороны (субъекты) взаимосвязаны и взаимодействуют путем осуществления субъективных прав и обязанностей, установленных и гарантированных соответствующими административно-правовыми нормами [10]. По мнению Курило такое определение приемлемым сегодня, поскольку учитывает весь спектр административно-правовых отношений, в отличие от чисто «управленческого» взгляда, что является лишь составной административно-правовых отношений в целом [2]. Большинство ученых рассматривает предмет административного права как отношения, связанные с деятельностью государственных органов исполнительной власти и сферы государственного управления, где в обязательном порядке одним из субъектов таких отношений с государственные органы или органы местного самоуправления, наделенные властно-распорядительными функциями. Внутри-организационные связи управленческого характера, возникающие в негосударственных образованиях, не рассматриваются как отношения, регулируемые нормами административного права.

По своей юридической природе производства по предложениям и обращениями граждан является неюрисдикционный, однако они выступают разновидностями обращений граждан и в этом качестве вызывают несомненный интерес. Это обусловлено тем, что недовольство гражданина состоянием и результатами производства по его заявлению служит причиной инициирования им другого производства, которое имеет юрисдикционный характер, - производство по жалобам граждан. Наличие значительного количества обращений граждан в органы государственной власти в текущий период требует от последних повышенного внимания и усиления работы, направленной на своевременное реагирование на них, полный и объективный их рассмотрение путем административных производств и предоставления гражданам по их результатам соответствующих административных (управленческих) услуг. Административные производства по обращениям граждан характеризуются значительной многообразием, имеют свои особенности. Правовая защита на обращения граждан понимается как урегулированные нормами права процесс реализации и система приемов, средств, тактик, методик, техник, с помощью которых предупреждается и прекращается нарушения права, устанавливается, признается и восстанавливается нарушенное право, принимаются меры к невозможности нарушения права в будущем [ 19].

Н.Дригваль утверждает, что реализация права гражданина на обращение является важным инструментом развития демократического общества. Но наряду с этим должны создаваться механизмы развития правового государства, где каждое провозглашенное право обеспечивается соответствующим организационно-правовым механизмом его реализации. Именно по этим причинам административное производство по обращениям граждан требует четкой процессуальной регламентации относительно порядка, срока, условий его проведения, закрепления прав и гарантий лица, в отношении которого осуществляется производство, а также в процессуальной форме закрепления результатов рассмотрения обращений граждан в Административно-процедурном кодексе Украины. Для устранения случаев злоупотребления этим правом необходимо установить четкий механизм привлечения к ответственности лиц, которые преподают в обращении заведомо ложные сведения. Также представляется необходимым дополнить Кодекс Украины об административных правонарушениях статьей, предусматривающей ответственность уполномоченных лиц за невыполнение требований Закона Украины «Об обращении граждан» [20].

При этом А. Скакун высказывает точку зрения, что административный (управленческий) порядок рассмотрения обращений не может быть использован для защиты прав, свобод и законных интересов граждан, поскольку это компетенция судебных органов власти [21]. Можно согласиться с указанным, ведь судебная защита, при наличии независимой судебной системы, более в?? Объективный, квалифицированный и бесстрастный, чем административный. При этом следует отметить, что административно-правовые попытки защиты прав и свобод граждан по своему содержанию и объему охватывают общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности государства. В частности, значительная часть субъективных прав реализуется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности различных органов и их должностных лиц. Это свидетельствует, что административно-правовые способы являются необходимым инструментом защиты прав и свобод граждан непосредственно в этой сфере.

Баклан утверждает, что все правовые акты, касающиеся обращений граждан, нуждаются в систематизации на основе их инкорпорации. Это, во-первых, внесет удобство в пользовании законодательной базой, регламентирующей процедуру обращений граждан в органы публичного управления. Во-вторых, определенным образом исключит дублирование в подзаконных актах норм, содержащихся в законах Украины, и некоторую самодеятельность органов публичного управления в собственных требованиях по рассмотрению, уч-тррации, хранения и других процедур относительно обращений граждан [22]. Трудно не согласиться с этим мнением, поскольку упрощенная система защиты прав позволяет эффективно восстановить свои нарушенные права. Г. Писаренко считает целесообразным сосредоточиться на выработкой единой доктрины административных услуг и ее внедрением в жизнь. Это можно сделать путем принятия Закона Украины «Об административных услугах», который определил понятие, виды административных услуг, права и обязанности заявителя и административного органа и др.. Им подчеркивается необходимость скорейшего принятия Административно-процедурного кодекса Украины, который должен определять сроки административных процедур по предоставлению административных услуг, их стадии, возможность и процедуры обжалования и др. [23].

Синтезируя научные взгляды относительно определения административно-правовых отношений и экстраполируя их на определенную сферу общественно полезной деятельности можно сформулировать следующий вывод: под административно-правовыми отношениями при рассмотрении обращений граждан следует понимать общественные отношения в этой области в виде устойчивых правовых связей между их сторонами (субъектами), возникающие в процессе реализации ими субъективных прав и обязанностей на основании предписаний административно-правовых норм, которыми установлены и гарантированы.

Литература

Аверьянов В. Административное право Украины: аспекты реформирования //Право Украины. - 1998. - № 8. - С. 8-13.

Курило В.И. Сущность административно - правовых отношений в аграрном секторе экономики //Государство и право. - 2008. - № 10. - С. 37.

Рабинович П.М. Философия права: некоторые науковедческие аспекты //Вестник Академии правовых наук В страны. - 1997. - № 1.

Ермоленко В.М. Имущественные правоотношения частных сельскохозяйственных предприятий: теория, законодательство, практика. - K., 2005. - 304 с.

Новый толковый словарь украинского языка //Сост. Яремко В., Слипушко

А.: в 4-х томах. - K., «Аконит», 1999. - 941 с.

Юридические термины: Толковый словарь /В. Гончаренко П.П. Андрушко, Т.П. Базовая и др.. Под ред. В.Г. Гончаренко. - K., 2004. - 320 с.

Уркевич В.Ю. Проблемы теории аграрных правоотношений. - X., 2007. - 496 с.

Курило В.И. Административные сделки в сельском хозяйстве Украины: современная парадигма /Под ред. В.К. Шкарупы. - K., 2007. - 312 с.

Колпаков В.K., Кузьменко А.В. Административное право Украины. - К, 2003. - 544 с.

Колпаков В.К. Административное право Украины. - K., 2001. - 752 с.

Аверьянов В.Б. Изменение доминант в уголовной толковании предмета административного права //Правовое государство. - Вып. 16. - K., 2005. - С. 317-325.

АверьяновВ. Предмет административного права: новая доктринальная оценка //Право Украины. - № 10. - 2004. - С. 25-29.

Права граждан в сфере исполнительной власти: административно-правовое обеспечение реализации и защиты /Под ред. В.Б. Аверянова. - K., 2007. - 586 с.

Козлов Ю.М. Административное право. - М, 2004. - 318 с.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесе. - М., 2005. - 697 с.

Бахрах Д. Административное право. - М., 1996. -386 С.

Гончарук С.Т. Основы административного права Украины. - К, 2004. - 200 с.

Медлительный Г.Г., Калюжный PA, Шкарупа В.К. Административное право Украины. - K., 2003. -212 С.

Кищак Ю.И., Миняйло М.П. Организационно-правовое обеспечение реализации права граждан на обращение в сфере агропромышленного комплекса: Монография /Под общ. ред. И.Т. Кищака. - М.: ООО «Фирма« Илион », 2008. - 264 с.

Дрыгваль Н. Административное производство по обращениям граждан требует совершенствования //Право XXI века: становление и перспективы развития: 36. наук, трудов /НУЦ ОНЮА. - Николаев, 2006. - С. 64-66.

Скакун О.Ф. Теория государства и права (энциклопедический курс): Учебник. - М.: Эспада, 2005.

Баклан А. Об обращениях граждан: некоторые вопросы правотворчества и право-применения //Право Украины. - 2007. - № 3. - С. 89-93.

Писаренко Г. Предоставление административных услуг органами исполнительной власти Украины //Определяющие тенденции генезиса государственности и права 36. наук. трудов /НУЦ ОНЮА. - М.: Изд-во «Илион», 2007. - С. 184-186.